土地制度创新分析论文

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[摘要]以人为本是科学发展观的本质要求，是全面协调发展战略的价值取向，是可持续发展理论的终极目标。现阶段我国土地制度存在的主要问题是土地的平均化和超小规模经营已经成为提高土地经济效益和农民收入的严重障碍；土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾十分突出；农田基本建设需要持续不断的资金及劳动力投入与农民的两栖化矛盾等。土地制度变革过程中，应重视农民的作用；要正确看待土地制度变革中政府的行为和作用；土地制度的变革应坚持公平和效率的原则；土地制度的变革应有利于土地资源的可持续利用和发展。

[关键词]以人为本；土地制度；创新

Abstract：Humanismistheessenceofthescientificdevelopmentview，thevalueofoverallcoordinateddevelopmentstrategy，andtheultimateaimsofsustainabledevelopment.Currently，therearethefollowingproblemsinChina’sfarmlandusesystem：equalallocationoffarmlandsandextremelysmallscaleofoperationthataffecteconomicperformanceandfarminggains，coexistenceofshortageandwasteoffarmlands，theconflictbetweenthedemandforcontinuousinvestmentandlaborinputandhalfheartedfarmers，etc.InanyreformofChina’sfarmlandsystem，importancemustbeattachedtofarmers’rolewhilegovernmentalactionsandroleshouldbeseeninperspective.Fairnessandefficiencyshouldalwaysbetheguidelineinfarmlandreform，which，afterall，mustbeconducivetothesustainableuseanddevelopmentoffarmlands.

Keywords：humanism；farmlandusesystem；innovation

一、以人为本的内涵

(一)以人为本是科学发展观的本质要求

人类历史上有许多思想家能以理性的方式思考人的特性和存在的价值，闪耀着人本主义精神。特别是自文艺复兴以来人本主义思潮的兴起，真正开始了人的自我觉醒、自我发现。而马克思、恩格斯正是在批判性地继承前人思想成果的基础上，创立了唯物史观的经典理论，从现实社会中具体的人出发，深刻地揭示了人类存在的真实本质。我们今天倡导科学发展观并将以人为本作为其核心理念，这里的“以人为本”强调人在经济与社会发展中的目的、地位和作用。也可以说，以人为本是科学发展观的一个主要因素。

(二)以人为本是全面协调发展战略的价值取向

经济社会和人的全面发展，是马克思主义关于社会历史的基本理论观点。马克思主张用客观的、全面的、联系的、发展的眼光看问题，他认为人是社会发展的实践主体和价值主体，是社会发展的核心动力和终极目的。努力促进人的全面发展，是马克思对于建设社会主义新社会的本质要求。以马克思主义的世界观和方法论为深刻理论基础的科学发展观，是经济政治文化发展、物质文明政治文明精神文明全面进步、各个社会子系统协调运作的发展观，是人与自然和谐的发展观，是以促进和实现人的全面发展为价值追求的发展观。

(三)以人为本是可持续发展理论的终极目标

可持续发展观，是人在多种发展可能性中的一种理想选择；是人发挥自己的主观能动性，改变系统诸要素之间以及系统与环境之间的相互作用，使系统沿着一定的方向发展，最终实现“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要构成危害”的发展观；不仅倡导“代内公平”，而且提出了“代际公平”观念。因此可以说，可持续发展观是以人为本的辩证的发展观。在其本质上，实现可持续发展的关键，在于协调系统各要素之间、社会与环境之间(即人与人之间、人与自然之间)的相互关系，使系统整体的发展和谐、有序、高效，达到持续发展。强调“发展”的可持续性，是可持续发展的题中之意，它和马克思主义世界观中关于物质世界是永恒发展的基本观点是一致的[1]。

二、现阶段我国土地制度存在的主要问题

(一)土地的平均化和超小规模经营与现代化农业要求的矛盾

在传统社会中，人口的规模与土地的负载力之间的低水平平衡，注定了它只能以“黎民不饥不寒”的温饱局面为目标[2]。现代农业与传统农业有着本质的不同，其中最主要的表现就是经营规模的不同。

第一，经营者追求利润最大化的现代农业目标在小规模或超小规模的以满足自给性消费为目标的传统农业基础上是不可能实现的。只有在较大的经营规模上，农民摆脱了生存压力，把利润最大化作为自己追求的目标才能实现。第二，现代农业是高收入的农业。纵观世界发达国家，农民都是比较富裕的阶层，在欧洲，特别是北欧，农民是富裕的象征，这种高收入必须建立在较大农业经营规模之上。而我国目前这种土地的平均化和超小规模经营方式，建立在解决温饱问题的基础之上，农民很难从土地上看到提高收入的希望。第三，现代农业是农产品高商品率农业。衡量一个国家农业的发展水平，关键看它的农产品商品率的高低，而农产品的商品率必然与较大的农业经营规模相联系。第四，现代农业是高技术农业。传统农业主要是利用人力和畜力，而现代农业是利用现代机械技术、现代生物化学技术和现代管理技术武装起来的农业。特别是大型农业机械的应用必须有较大规模的作业空间，因而也需要较大的农场规模。然而，我国现阶段的家庭联产承包责任制是一种超小规模的平均化零散的经营方式，这种经营方式不利于土地的耕作，影响了水利设施的建设和农业机械化的使用，使科技推广受到限制，固定资产利用率低，经济效益不明显，与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。

(二)农民与某些地方政府之间在土地使用权上的矛盾

英国发展经济学家迪帕克·拉尔指出：从亚洲的经验可以看到，一旦土地的质量得到调整，依靠家庭劳动的小农场产出水平就会高于依靠雇佣劳动的大农场，也会高于不再持有土地的佃农[3]。因而在亚洲，从中得到的产出收益可能是很有限的，而且由于实行会有政治上的困难，所以关于可行性的争论持续不止，这就加剧了土地所有者的不安全感，致使他们不愿对土地进行投资[4]。1993年，党中央提出了“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年”的政策，极大地鼓舞了广大农民的积极性。2003年召开的党的十六届三中全会进一步指出：土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利[5]。集体土地实行家庭联产承包责任制，是一项长期不变的政策，一定要落到实处，切实保障农民的土地权益。然而，有些地方政府频繁调整农民的土地及承包期，严重影响了农民对土地投入的积极性，也影响了农业经济的稳定增长。

(三)土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾

由于土地承包是以村民小组为单位来划分土地的地理位置、数量和质量的，所以受到很大的空间约束。土地资源的配置水平十分低下，加上土地的超小规模经营，投入高，产出低，使得农民粗放经营和弃耕现象十分普遍。根据调查显示，农民弃耕、粗放经营的原因有举家外出打工，逃避计划生育，强壮劳力外出务工，还有缺乏资金、技术以及少数农民以帮工为业放弃自己的承包地等。近年来的城市化建设和工业用地，新型住宅区的兴建以及大学城的建设在繁荣经济的同时，也进一步加剧了我国的人地矛盾。

(四)农田基本建设需要持续不断的资金及劳动力投入与农民两栖化的矛盾

80年代中期以来许多青年农民走出家门，走进城市，甚至跨省流动，但他们中的大多数只是把进城打工做为增加收入的一种途径。城市对他们来说只是暂时的栖身之处，农村才是他们永远的家，土地是大部分农民心目中的生活保险和就业保险。只要耕种土地还有大于零的收益，在城市就业形势十分严峻的今天，他们还是不愿意离开土地到同样存在着大量剩余劳动力的城市去寻求发展。但是，新一代的农村青年已不安心农村那种艰辛而收入低下的躬耕生活，寻求到城市里发展。这种农闲到城市，农忙回农村的“两栖化”现象已经成为当前中国农村人口流动的一大特点。这就要求我们进一步完善农村的土地制度，完善农民工的社会保险机制，使进城农民具有安全感和稳定感，真正融入到城市生活之中。

三、以人为本条件下对我国土地制度创新的思考

(一)发展生产力是农村土地制度变革的出发点和归宿

生产力是社会发展的基础，生产力决定生产关系，生产关系一定要适应生产力的发展，这是马克思主义社会历史观的基本原理。土地制度属于生产关系的范畴，因而土地制度的具体形式要由整个社会生产力的发展水平决定，制度运行的好坏也要看这种制度是否适应同期生产力发展的需要。考察中国农村土地制度变革的历程可以得知，生产力和生产关系的矛盾运动是农村土地制度变革的根本原因，因而今后土地制度变革的方向，就应该以生产力为标准，以生产力作为判断得失的尺度，以生产力作为制度规划的依据，其最终目的就是邓小平所讲的，坚持发展生产力不动摇。

依据生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动规律，我们知道土地制度不仅根源于农业生产力的发展水平，而且一旦形成又对农业生产力的发展起着促进或阻碍作用。所以，我们未来要建立起来的农村土地制度，既要适合农业生产力的现实水平，有利于促进农业生产力的发展，加快我国农业现代化的进程；又要有利于容纳未来不断发展的农业生产力，不至于在土地制度随着生产力水平的提高而适时调整时，造成大的损害。当前，我国农业生产力总体上还是比较落后的。在广大农村，农业生产仍然以手工劳动为主，大多数地方在相当程度上还要靠天吃饭；市场化程度很低，自给半自给经济仍占相当比重；农业人口众多，就业机会有限，农民收入不高，生活水平总体较低，城乡差别较大，农村内部经济发展也不平衡，与农业现代化的距离还很远。因此，今后一方面在很长一段时间，我们还应坚持实行土地家庭承包责任制，保证广大农民的衣食之源，另一方面，要积极为农业现代化创造条件，及时作出对未来生产力有包容性的农村土地制度安排。依据现代土地制度的一般规律及国际上的成功经验，理想的土地制度要有利于现代农业商品化、社会化、专业化水平的提高，侧重土地流转制度的规划建设，使农村土地朝着提高土地经营效率，形成适度规模经营的方向发展。

(二)土地制度变革过程中应重视农民的作用

农民是农村生产活动的主人，是农村生产力中最积极、最革命的因素。土地是农民的生命，是农民最大的生活保障，土地制度的优劣直接与农民的命运息息相关。在农村土地制度的变革中决不能忽视农民的作用，否则发展农村生产力，推进农业现代化都将是一句空话。十一届三中全会后，邓小平同志认识到农民群众的作用，充分肯定了农民的伟大创造力，将包产到户一步步由后台推到前台，从而获得了农业飞速发展的4年。他曾经说过：“我们改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”[6]邓小平同志这个论断指出了我们应坚持“从群众中来，到群众中去”的工作路线。在农村，就是要尊重农民，尊重他们的实践。广大农民是农村改革与发展的直接参与者，农民中间蕴藏着巨大的创造性，他们的创造性是土地制度变革的“助动力”。

(三)正确看待土地制度变革中政府的行为和作用

十一届三中全会使我党确立了实践是检验真理的唯一标准的实事求是思想路线，为政府按经济规律科学决策奠定了思想基础。科学决策最集中体现在对包产到户、包干到户由允许实践到承认、推广、完善的政策上。这一系列政策的基点只有一个：以实践为基础，以实践为检验手段，以实践结果作为决策制定的依据。制定第一轮土地承包期15年的政策，到期后又及时制定第二轮承包期30年不变的政策，并在市场经济的特殊条件下，在经济发达地区积极推广适度规模经营，搞农业产业化，这些决策都是从实践中得到的，从仔细研究国外经验中得来的。

(四)土地制度的变革应坚持公平和效率的原则

土地制度变革的目的，在于为农村社会经济协调发展提供稳定机制和激励机制，达到土地的最有效利用，劳动者积极性的最大提高，各种生产要素的最优化组合，创造更高的农业生产率。要达到此目的，公平与效率的权衡、选择是很重要的。正是由于土地制度变革要坚持公平和效率的原则，就决定了我们在评价土地制度的优劣时，也不可能有唯一的标准。实际上，现阶段我国要建立的土地制度既要保障广大农民群众的基本需要，实现社会公平，调动农民积极性，使人力资源与土地得到最有效的结合，提高劳动生产率，又要适应农业生产的自然特性，使土地资源实现最有效的利用，发挥优势，保证土地产出率的最大化。所以，我们在评价土地制度时应兼顾劳动生产率和土地产出率两项标准。劳动生产率通常以一定时期(一年)每个农业劳动者所创造的农业产值来计算，土地产出率是一定时期(一年)单位面积农作物产值。尽管农村改革后，我国的劳动生产率和土地产出率都有了较大提高，但是，与发达国家相比，我国农业劳动生产率水平只有发达国家的几十分之一，土地产出率更是相差几十倍甚至几百倍，所以，我国未来土地制度建设要着眼于提高这两项水平。

(五)土地制度的变革应有利于土地资源的可持续利用和发展

土地是人类赖以生存的不可缺少的资源。对于我国这样一个人口众多、土地总体质量欠佳、有效后备耕地资源不足、人地矛盾异常突出的国家而言，耕地就是我们的生命，合理利用和保护每一寸耕地应是我们每个人的责任。

促进土地资源的可持续利用和发展，应注意协调人口、环境、土地三者之间的关系。土地在可持续协调发展的整体系统中的重要功能表明，土地作为资源利用，它为人类提供食物，为其他有关产业提供加工制造原料；作为环境条件，为人类和其他动植物创造优良的生态环境；作为社会生产资料，为劳动者提供生产要素，发展生产，带来经济效益，所以土地本身就存在着人口、环境协调的问题。在现代社会中，随着人口急剧增长，经济不断发展，广泛出现了土地资源衰竭、生态环境恶化、自然生产力下降的现象，因而人口、土地、环境三者的关系也日趋恶化，所以从未来土地制度安排来讲，必须从人口、土地、环境3个方面来考虑，建立人口、土地、环境的协调关系。实践中，我们需要做好：第一，提高全社会的人口意识，坚决实行计划生育政策，严格控制人口增长，稳定并逐步提高人地资源比率。第二，严格控制农村土地非农化，实施耕地总量平衡，确保耕地对于不断增长的人口所需食物的承载力。第三，加强生态建设，保护森林，植树造林，固沙防土，修筑水利设施，避免水土流失、风沙对现有耕地的侵蚀。土地的有效开发、保护和永续利用，是一个长期的、关系子孙后代生存的重大工程，需要我们每个人的努力。

[参考文献]

[1]田海花，刘相，朱健.论以人为本，全面、协调、可持续的发展观[J].山东师范大学学报：人文社会科学版，2004(2)：3-7.

[2]张培刚.新发展经济学[M].开封：河南人民出版社，2002.

[3]世界银行.1982年世界发展报告[M].伦敦：牛津大学出版社，1982.

[4]迪帕克·拉尔.发展经济学的贫困[M].葛卫明，朱菁，译.昆明：云南人民出版社，2000.

[5]贺劲松，等.改革，向纵深地带挺进[N].人民日报，2003-10-12(2).

[6]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：382.