官僚制的困境与创新研究论文

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理性官僚制作为一种现代组织形式，在各国政府和大的企事业机构的行政管理中得到广泛采用，这个格局至今没有根本改变。但是随着时代的巨变，尤其是信息经济时代和后工业化社会的来临，理性官僚制在应对时局的变化方面显得缺乏灵活性，曾经值得称道的“效率”也大大下降。如何改革现有的官僚制，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会－资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会－的难题之一”【1】。许多国家的政府和企事业机构为提高行政管理的效率而进行了卓有成效的改革努力，国外学者也在这个领域里进行了有益的新探索，总结了改革的经验和价值取向，提出了进一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和学习西方的先进经验，以及各国学者的最新研究成果，对推进我国当前的政治体制和经济体制改革、提高政府部门和企事业机构的行政工作效率会有重要的启迪作用。

一，现性官僚制的特点

要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现性官僚制的特点。现性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。

德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础,同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】

历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。

具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】

因此，理性官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”【7】所以韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”，各个领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等）现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。【8】正因为如此，它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展。

二，时代的挑战与面临的困境

理性官僚制在近现代史上起过重要的进步作用，而时代的发展和社会的进步也不断向它提出新的挑战。特别是20世纪下半叶以来，高新技术革命使得世界发生着日新月异的变化，社会发展的速率和节奏愈来愈快，社会的复杂性较以往大为增加,这一切都是产业革命时代所望尘莫及的；而自70年代以后，人类社会的脚步已经开始迈向后工业化社会或后现代化社会，跨入到信息革命和知识经济时代的门槛。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生出混合经济，规模巨大的跨国公司出现在世界各地，全球化一体化浪潮越来越成为大势所趋。与此同时，人口素质极大提高，人口流动非常频繁和迅速，人们的工作价值观趋向追求更多参与、更有意义的和创新的工作。因此,理性官僚制所面临的外部环境已完全不同于产业革命时期。

这些新因素的出现要求一种和谐的、灵活的组织结构。作为一种组织形式的理性官僚制出现了明显不适应现状的情况：一是无法解决个人目标与组织目标的矛盾冲突，二是在外部环境发生剧烈变化的条件下缺乏足够的应变能力。它出现今天这样的困境并非偶然，因为任何制度，无论它多么优越与先进，都会存在这样或者那样的不足，理性官僚制也不能幸免，自从诞生之日起就存在普遍的无能和惰性、官僚主义这样一些问题，不仅政府部门而且企业界也有这些问题。阿尔文·托夫勒就说过，“……在工商业界，官僚主义的猖獗程度决不亚于政府机关。的确，许多世界上最大的公司和企业同样地陈腐保守和傲慢无礼。”【9】另外，产生于产业革命时期的理性官僚制体制具有强烈的等级制时代特征，只有最上层的人才掌握作出决定的足够的信息，并借助于集权机制来适应环境，使组织有效地维持与发展；而今这种体制已变成迟缓的、中央集权式的官僚体制，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪末期已不能有效地运转。可以说，官僚制的体制结构变得无法调适其内部的活动，以维持内部系统的正常运作，也无法协调与外部环境的关系,这影响了它本身的命运和前途，不少学者对理性官僚制产生了深深的怀疑，并向它发动了猛烈的攻击。这种形势的发展迫使它非得进行彻底的改革不可。

官僚机构在今天的新形势下所面临和要解决的问题不是个别的，而是复杂多样的。从总体上说来，理性官僚制目前遇到几个方面的挑战：第一是责任问题－要使各机构都为已经确定的目标各负其责；第二是公平问题－公平对待每一位公民，这通常是指根据明文规定的法规同等对待每一个人；第三是顺应民意问题－对某些人的要求做适当的反应；第四是效率问题－在现有的财力和物力基础上获得最大的收效；第五是完善财政制度的问题－确保公共基金节俭地用在公共事业上；最后还有就是专横统治，即政府官员的行为不受法律授权的约束，或者是以某种伤害我们正义感的方式来执法办事。【10】

在今天各种竞争日益加剧、社会变化迅速、服务对象要求质量和有选择余地的状况下，官僚制所遭遇的问题必须解决，具体而言理性官僚制在现今阶段存在以下几个方面的严重不足：1，繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和随大流；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。2，政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。3，官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率。4，官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题,导致了“鸽笼”的无休止扩大，使解决具体问题缺乏了总体的思维和方法。5，政府机构和所有大型组织都沾染着诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题，政府本身就是混乱状况制度化（基于缓和各种要求之间竞争的需要）、文牍主义制度化（基于满足那些无法化解的要求的需要）和逃避责任制度化（基于减少批评、维持权力的愿望）的体现。【11】

理性官僚制存在的上述问题和不足，使得官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。即使是韦伯本人对这种组织形式也表示过不满,曾指出理性官僚制作为现代组织形式虽然不可避免，但它确实扼杀企业家精神,其过度发展有可能损害民主，甚至认为早晚总有一天，世界上会充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。【12】所以，在产业革命时展起来的理性官僚制,由于“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”和新时代的挑战，在现代社会容易变成专注于各种规章制度和层次繁多控制系统的中央集权官僚制，缺乏生机和效率，不能进行有效的运作,无法适应社会发展的需要,如果不进行及时的改革和制度创新，那么难逃成为被变革对象的命运。

三，企业精神与制度创新

既然理性官僚制在新时代存在着上述各种问题和不足，影响了它的效率和可预计性，危及到它在新时代的前途和命运，那么应当如何解决这些问题以重新焕发出它潜藏的活力与生机呢？自80年代以来，美国各地和各个部门在探索克服官僚主义的实践中，作出了不少有益的改革尝试。一些政治家用市场机制和企业精神来改革政府机构和公营部门，一些企业家也在悄悄改革他们的管理体制，更加重视企业家精神。与此同时，一些经济学家和政治学家也开始使用曾经用于研究商业公司的分析方法来研究政府机构，提出要在官僚制中引入市场机制，下放权力，用企业精神去改造公营部门，重塑政府形象。

尤其是在也存在着严重官僚主义的工商机构，先于政府走在了改革的前面。它们认识到在由工业化社会向后工业化社会过渡的阶段里，信息和信息技术的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量，而市场就意味着选择和机会，处于这个经济大环境下的政府与企事业机构，应当重视和利用市场机制，以取得更佳的效果。这些工商机构没有坐视官僚主义现象的存在，在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下，对内部的官僚体制及其运作方式进行了大刀阔斧的改革，取消了中央集权，下放权力，减少了中间层次，着重抓质量，提高生产效率，接近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住自己的竞争地位。“美国公司企业在过去十年中完成了革命性变化，……这一切好象是美国社会生活中所有的机构都同时在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神。”【13】正因为改革使得私人企业利用较低的劳动力成本、更有效的管理和更强的竞争能力，在大多数公共服务领域的经营中也能取得更高的效益。与这些工商机构积极进取的情形相比，政府的改革却姗姗来迟，没有工商界那么积极主动，但还是有不少成功的典范。这并不是说政府天生就反对改革政府和进行创新，而是与政府机构所确立的价值取向有着密切关系。根据管理学泰斗彼得·德鲁克的理论，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，即使是那些最有企业家创新精神的人，掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，“其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”【14】

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础上，十分推崇政府中的“企业家”式人物和“企业家”精神，主张用企业精神来改革公共部门，借以克服官僚主义，提高官僚机构的效率，在美国引起一定的反响。众所周知，"企业家"概念是法国经济学家萨伊所提出，其含义是指能"把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的人，即能运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业家定义不仅适用于私营部门，也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企业家精神和市场机制来改革政府和公营部门，使它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。事实上也出现了不少这样成功的新型公共机构。它们具有有机的、更多自由度的组织结构，人员精悍，权力分散，标新立异，灵活机动，且能及时地适应环境的变化和很快学会新东西；并利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来有效地完成使命，尽一切可能创造性地工作。【15】美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也指出，经验证明减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能从而产生实际效益，减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力；因此,要提高政府机构的工作效率，改善公共服务的质量，就必须加强他所谓的的合同而非规章的作用，即简化程序并下放权力,让人能利用所有基本的信息，总之“只有政府小些，官僚主义才会少些”。【16】

概而言之，改革后的企业化政府具有下面一些属性。1，起催化剂作用的政府：政府是掌舵而不是划桨，关注的中心并不简单是提供公众服务，而是促使公营、私营和志愿服务各部分行动起来解决自己社区的问题。2，社区拥有的政府：授权而不是服务，把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民。3，竞争性的政府：引入竞争机制到服务提供者中，促进在服务提供者之间展开竞争，使政府成为竞争性政府。4，有强烈使命感的政府：行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标和使命。5，讲究效果的政府：衡量各部门的业绩和拨款是根据效果而非投入。6，顾客取向的政府：把服务的对象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，满足顾客而非官僚政治的需要。7，有预见的政府：防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。8，有事业心的政府：引入利润动机，变管理人为企业家，集中精力于挣钱而不单单是花钱。9，分权的政府：下放权力，积极变等级制管理为参与协作式管理。10，市场导向的政府：宁可要市场机制而不要官僚主义机制，通过市场力量来进行变革。【17】

当然企业化政府的出现并不意味着实行私营公司代替政府的全盘私有化，或者政府完全可以像企业那样来运作，它只是对现有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。无论是主张以市场机制改造政府，还是主张以企业精神改革公营部门，以及主张权力下放和地方分权，都不意味着理性官僚制的末日到来了，只能证明它在经历一次制度创新。政府和企业毕竟是根本不同的两种机构组织，二者之间存在着不可逾越的界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任;企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。此外，政府行政部门在宏观管理、提供福利、保障平等和维持国家的整合等方面起着企业不可替代的作用。实际上，很少美国人会真的要求政府像一个企业那样运作,大多数美国人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，一个有治理能力和实行治理的政府【18】。但这一事实并不意味着政府不可能有更多的企业家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企业家精神和市场机制，以减少官僚主义。

奥斯本和威尔逊等学者所总结的美国政府和企事业机构在官僚制改革方面的经验影响很大，甚至受到颇有作为的比尔·克林顿总统的青睐。克林顿总统执政后，其政府机构改革的取向是适应市场，提高效率,增强社会活力,减少官僚主义,迄今所取得的成就有目共睹。事实上,自八十年代以来,许多西方国家的政府都进行了富有成效的改革,其主要特点就是精简政府,下放权力,减少政府对经济的直接干预和控制,实行国有企业的大规模私有化。

中国建设社会主义市场经济体制的战略，提出了改革计划经济体制下的政府体制和企事业体制的要求，目标是建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍；并根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。要实现这个目标并非易事，必须得付出艰苦卓绝的努力，因为政府机构和国有企事业机构的改革涉及到改变千万人的既得利益结构,此时借鉴西方发达国家以市场为取向和以企业家精神为导向的改革战略，定会减少改革过程中的曲折,降低改革的风险,使机构改革走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，实现良性运转，同时使国有企业提高效率，摆脱困境。

注释：

【1】【3】参见[美]阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年10月版，第156页，第154－158页。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年6月版，序第13页，译序第7页，序第13页，前言第7页，序第2页，序第21页及有关正文，序21－25页以及正文23－25页。

【4】【6】【8】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年12月版，第241－245页，第243－245页以及下卷第278－286页，第248页。

【5】【7】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年12月版，第286－323页，第296页。

【10】【16】参见[美]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年2月版，第377－378页，第439及447页。

【11】参见《改革政府》的前言、序言以及有关正文；《美国官僚政治》第447页；JamesS.Wunsch:《Institutionalanalysisanddecentralization:developingananalyticalframeworkforeffectiveThirdWorldadministrativereform》,《PUBLICADMINISTRATIONANDDEVELOPMENT》,vol.11.431-451(1991)。

【12】参见朱国云：《韦伯官僚组织结构理论的新演变（下）》，载于《国外社会科学》1995年11月号。