政府体制内的制度变迁研究论文

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[内容提要]政府与公众互动式的良好沟通关系到公共问题的解决程度和政府权威的确认、公众对政府支持的程度。以杭州市市长公开电话为个案，用制度分析方法探讨该制度在实践过程中有效性治理的结构，认为它是转型期政府体制内有效制度稀缺下的制度补救，是一项改进型的制度安排。市长公开电话连结政府与市民，使政务公开与便民服务真正体现在实处，有较强的现实意义。当然，该制度也暴露出政府体制运行的固有缺陷。事实证明，许多公共问题的有效解决，最终有赖于政府体制改革、法治建设和各种社会制度的完善。

[关键词]市长公开电话制度安排制度稀缺制度改进

[作者]徐家良北京大学政治学与行政管理系博士生浙江大学政治学与行政管理系副教授汪锦军浙江大学硕士研究生

从80年代开始，不少城市政府相继开通了各种类型的热线电话，包括环境保护热线和城市建设热线，解决了不少公共问题，改进了政府工作。但到90年代末，棘手的社会问题迎面扑来，一旦处置稍有不适，就会引发政治与社会的不稳定，这说明原有的制度安排已经无法适应市场经济的新环境，有必要探讨一种替代式的制度安排来解决原有的或新型的社会问题。杭州市政府正在做的这一方面的尝试比较典型地反映出制度安排与制度变迁中的一些共性问题，有研究与分析的价值。[1]

一、杭州市市长公开电话：制度改进型的一种尝试

1999年6月，杭州市委办公厅、市政府办公厅联合《关于建立“12345”市长公开电话受理中心的通知》，决定建立“12345”市长公开电话受理中心。6月15日，杭州市长公开电话正式开通，受理市民反映的各类问题，设法予以解决，对一些暂时解决不了或办不到的问题，向市民作出解释与说明。到目前为止，公开电话已运行三年多，受理群众来电20多万件，答复处理率达96%，群众满意率为92%，成为市政府了解社会动态信息，保护公民与其他组织的合法权益和监督政府机关及其工作人员依法履行职责的重要渠道。市长公开电话是原市长专线电话(开设于1988年)和各区、市有关部门专线电话网络的扩充和延伸。与原来的专线电话相比，市长公开电话一方面延续了其基本任务：受理基层单位和市民通过电话反映的对政府工作的批评、意见和建议，向有关责任单位交办和转办来电反映的问题，并督促检查办理情况；及时向领导汇报市民来电反映的重大问题，反馈处理结果；及时向领导提供具有紧迫性、苗头性和普遍性意义的有价值的信息。另一方面，公开电话所依存的内部结构、权力职能和人员配置等方面，有许多制度性的改进：（1）电话号码的更改与便利。原市长专线电话是7位数，现简化为5位数。与此同时，为了方便市民记忆和拨打，号码名称上调整为通俗易记的数字，即“12345”。（2）电话机数量增加与时间延长，保证做到畅通无阻。原市长专线电话仅一部，现同一号码连接三部电话机可同时受理市民的求助电话。接收电话的时间由原上班时间受理延长为24小时受理。这样，弥补了原电话机少和受理时间过短的状况。（3）人员配置强化。除保留原市长专线电话办公室的4名工作人员外，还由市城乡建委、市政公用局、监察局、市容环卫局、杭州日报社、广电局、公安局等部门各派1名思想素质好、熟悉政策、有较强责任心和工作能力的人员到“中心”工作。工作人员实行编号上岗，接受市民监督。（4）受理权力扩展。“中心”成立后即被赋予相应的职权，如问题处理的交办、转办权，对承办单位的督促、检查权，调阅承办单位处理问题的有关材料和档案权及召集有关单位负责人会议，研究解决问题的权力等，使“中心”有职有权，便于落实与督促。（5）明确目标，严格工作纪律。市政府规定三个硬指标：一是不能让市民失望，二是不能怕麻烦而不负责任，三是不能让受理中心无效率运转。在目标设定的前提下，“中心”拥有一整套健全的工作规范，按照“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的原则及政务公开、服务承诺制的要求，保证受理人员尽职尽责。[2]为了促进工作的规范化与法治化，杭州市已经了《杭州市市长公开电话行政投诉办法》，规定了政府与社会相关的权利与义务。[3]（6）加强协调功能。一旦市民在生活中遇到急事、难事和特事，就通过市长公开电话受理中心反映和投诉，视事情轻重缓急，迅速告知，督促职能部门认真办理。在结构安排上，建立了“12345”市长公开电话受理中心“协调小组”，由市长任组长，各部门负责人为成员，从而保证赋予公开电话受理中心的权力落实到位。从市长公开电话开通至今，已多次召开由市长主持的公开电话受理中心协调小组会议，以提升市长公开电话的功能，确保其解决问题的有效性。（7）媒体介入。市长公开电话受理中心还与新闻媒体密切衔接，在专门的报纸上提供专栏（如《钱江晚报》等），扩大“中心”在公众中的知晓度，提高工作的透明度，在更广泛的范围内接受市民的监督。

根据新制度经济学的观点，制度是一个社会的游戏规则，是人类给自身施加的一种约束。而这种规则依照公共管理学理论可以分成两个部分：一是制度本身，即原制度。对城市政府来说，原制度就是各个职能部门，分别负有直接处理社会公共问题的职责；二是从制度本身中派生出来的，可以认定为派生制度。这部分制度与职能部门相对应，它没有管理社会公共问题的特有职能，仅仅辅助城市领导机关或职能部门，传递某一方面的信息，或根据授权协调相关职能部门的交叉性事务。据此，我们认定，派生制度既服务于原制度，又从一定程度上修正或弥补原制度的不足。市长公开电话是在原市长专线电话上沿袭过来的，它与原市长专线电话一样，都不履行社会公共事务的具体职能，不属于原制度，仅是一种派生制度，尽管如此，从内容、手段与宗旨等方面进行比较之后，可以认定，市长公开电话实际上是对派生制度的改进，较原派生制度具有明显的效率优势，属于原派生制度的帕累托改进，即市长公开电话是一种派生制度改进型的制度安排。

实践表明，市长公开电话取得了预期的效果。“12345”自开通以来，伴随着新闻媒体的沟通与宣传，市民对“12345”的认识由陌生到知晓，由怀疑猜测到熟悉喜爱，逐渐形成了一个响亮和名符其实的口号：“12345，有事找政府”。由于“12345”“一头连市民，一头连政府”，在解决许多社会公共问题及政府与社会摩擦的问题上的有效性，因此，自然而然地成为市民谋求有效解决冲突或纠纷的选择渠道之一，同时，也成为政府转变作风，树立良好形象的一个窗口，了解社会动态信息的一个不可或缺的渠道。

二、有效制度稀缺状态下的制度补救

尽管上述的简要分析让我们大致了解一个公开电话何以会受欢迎的前提基础性原因，但这只是引致良好社会效果的必要条件，而非充分条件。一连串的问题仍向我们袭来：公开电话何以成为解决问题的重要渠道?通过“12345”来解决社会问题的方式是如何替代其他解决途径而获得广泛拥护的?有没有其他更好的制度安排来促成这些问题的解决?民众何以会求助公开电话而不是寻求纠纷双方协商解决?政府为何要推行公开电话这种制度安排而非其他的制度安排?所有这些问题的答案都不可能在公开电话自身如何设置中加以得到，而必须把视角引向我们所处的广阔的社会背景中，在当前特定的历史进程中去寻求一种更具有解释力和说服力的答案。

(一)有关制度安排的两个问题

一般来说，任何一种制度在现实社会上的出现，都有它存在的自身价值与外在需求。正如世界银行发展报告所言，“制度有助于平衡社会的各种不同利益，决定各个发展力量如何分配它们的收益和好处以及分担它们的成本和风险。”[4]“12345”作为一项政府体制内的制度安排，其出现、运行都遵循着制度自身的演变规则。与“12345”密切相关的两个分析视角是制度安排的成本与收益问题及制度安排的时滞性问题。(1)制度安排的成本与收益。每一项能预期带来收益的制度安排都需要耗费成本。成本便意味着制度安排主体需耗费一定的资源，而资源对任何一个主体而言都是有限的。因此，在制度安排之前，主体都必须对提供一项新制度安排的成本和带来的收益进行权衡，只有当供给主体预期到某项制度所可能带来的收益和效果不低于所付出的成本投入时，才会积极地推行此项制度，否则，供给主体就会因成本太大而去寻找另一种替代制度的安排或延迟某一问题的解决。对于一项正式的制度安排而言，制度供给的成本至少包括：①规划设计、组织实施的费用；②清除旧制度的费用；③清除制度变革阻力的费用；④制度变革及其变迁造成的损失；⑤实施成本；⑥随机成本。[5]所以，当供给主体没有足够的资源来供给新制度，或没有强大的能力改变原有制度或原有制度还没有达到崩溃边缘时，主体往往缺乏足够的制度创新动力。(2)制度安排的时滞性。所谓制度安排的时滞性，是指在新的制度需求和制度供给之间存在一个时间间隔。即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。在任何一个社会形态和社会阶段，由于社会都处于不断的变化之中，所以，适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用，新的社会情境便需要新的制度安排，而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间间隔等因素，新制度不可能随着社会的变化而同步调适，因此，制度安排的时滞性是必然的。在一个稳定的社会环境中，由于没有重要的社会变革，所以制度的安排会随着社会的逐步发展而展开，时滞性问题表现得不是很明显，而在一个多变的社会如目前我国的转型社会中，由于整个社会结构都需要调整，因此旧有制度明显不能适应新的市场经济发展的需要，而新制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就，因此当前我国制度安排中的时滞性便显得更为明显。

(二)有效制度稀缺的现时情境

一般而言，所谓的制度稀缺就是指有效制度的稀缺，这是很好理解的，因为一项制度安排假如在实际生活中是无效的话，那就会使这一制度形同虚设，起不到制度设计预期的效果。如果把制度稀缺与前面的制度安排中的两个问题联系起来考虑，就可以认识到，在任何一种社会状态下，都有制度稀缺的问题，只不过存在着在某些社会中制度稀缺程度低，而某些社会状态下制度稀缺程度高的差别而已。目前，我国由于正处于逐步完善社会主义市场经济的转型期，在新旧体制的交替中存在大量的制度空档或制度失缺，因此，制度稀缺的程度比较高，许多社会公共事务领域还缺乏有效的制度安排。

为了使分析和论述紧紧围绕“市长公开电话”这一制度安排中心，下面着重从政府内部，政府与社会的边界处和社会三个不同的角度来分析制度稀缺状况。

首先从政府内部来看，作为一个组织，一个良好的政府应当有能力有效履行自身职能的政府，这就要求政府所有工作人员按照一套既定的规范展开工作。纵向上，上下级部门信息交流畅通，使上级有效控制下级的行为。横向上，每一部门乃至每一工作人员明晰自身的职能和责任范围，严格界定相互间的职责边界。但现实状况是，政府内部的制度建设在转型期内无法适应迅速变化的社会发展，呈现政府自我控制乏力的状况：（1）下级往往根据自己的理解和利益需求取舍来执行政策，从而使政策执行阶段产生扭曲；（2）各部门在市场经济新形势下的协调机制尚不健全，往往导致政出多门或某些领域管理的真空；（3）职能部门受官僚主义作风的影响，办事推诿，致使许多涉及市民切身利益的事务，没有及时有效地加以处理；(4)政府官员在缺乏强有力监督措施的情况下利用权力谋取自身利益，从而引发大量腐败现象。所有这一切，都是政府内部缺乏一套良好制度规范的消极表现。种种迹象表明，原制度无法保证对社会公共问题作出有效的反应，只能在原制度的基础上，派生出一套沟通社会解决问题的制度，如信访局，“12345”和“96110”（即杭州市城市应急救援指挥中心，于1999年7月30日成立，其宗旨是立足城管，服务民众，快速反应。）等，间接起到弥补原制度缺陷的某些功能。

其次，在政府与社会的边界处，同样存在着制度稀缺问题。政府与社会的边界处，主要是指政府与社会直接发生联系的领域，包括政策在社会中的具体执行，社会对政府的要求及政府与社会进行合作处理事务的公共领域。在计划经济下，整个社会结构单一，政府与社会交界处的摩擦较小。相反，在市场经济条件下，情况完全不同。由于利益日趋多元，决策日趋分散，使得政府与社会存在诸多沟通与协调的领域，这就需要建立起有利于双向沟通的协调机制，使政府的决策能迅速传达给社会，社会的意见或建议也能够很好地反馈给政府，在一些事务处理上双方进行良好地沟通，以促使问题的更好解决。实际上，由于政府自身官僚作风的惯性及政府改革的相对滞后，使得政府的作为往往与社会的需求脱节，无法跟上社会需求日益增长的发展速度。与此同时，政府与社会也没有创置出一系列行之有效的信息沟通途径与渠道，市民的意见或建议很难迅速而准确地传递给政府，听证制度以及公民参与决策制度等尚未制度化。显然，政府与社会之间急需有效协调的管理机制，以缓解政府与社会的紧张状况。

再次，就社会而论，目前最能概括出我们这个社会特点的一词是“转型期”。在这一转型期内，农业文明向工业文明和信息文明转变，计划经济向市场经济过渡，治理模式由个人权威型向法治型转变，这样，各种与旧有社会结构相适应的制度随着社会发展已远远不能适应当前社会。而新的制度由于社会本身的变动性及新制度产生的时滞性，不可能迅速产生，更为严重的问题是，各种新制度的设立到有效运转尚存在着一定时间的磨合期，所以，现行整个社会仍处于动态的变动之中，许多制度尚未有效建立，整个社会制度自然而然处于稀缺状态之中。

(三)一项制度补救的有效安排

众所周知，任何一项制度安排的作出都不是主观随意，为所欲为的，而是供给主体在特定约束条件下的理性选择。我国的现时情况是有效制度的稀缺，尽管制度的供给又受成本的限制，但政府在制度的供给中应当发挥主要作用。如何在当前制度稀缺的情境下，找到一种政府愿意并能够推行，又能满足社会需求，并且实施成本较低的制度安排，成为政府解决现实矛盾或冲突的一项紧迫的战略任务。从长远看来，一个社会的良好运行需要一套行之有效的制度规范，这里所指的有效性是指它一方面能够约束政府行为消极性程度的膨胀，另一方面又能就民众面临问题或寻求问题解决途径时能够及时提供规则依据。不过，考虑到这一整套完美制度的设计与创置需要较高的社会成本和一定的时间周期，一下子提供不是非常现实的一件事，这就迫使人们从短期效应出发，去寻找一种能解决各种社会公共问题，尤其是减少或降低社会与政府之间摩擦的替代性制度。当然，这种替代性制度既不是取消原制度本身，也不是在原制度基础上的改进，而是在利用派生制度的特殊功能给以加强与提升，即改进型的制度形式。若从这一意义上去理解，可以说“市长公开电话”正发挥着此类性质的制度功能。

市长公开电话从创制主体来看，是由市政府（包括共产党的市级组织）作出的，但它一出现就受到了市民的欢迎，可以说“市长公开电话”找到了满足政府和市民双方对制度需求的最佳结合点。

从政府的选择来看，一个良好的政府既保证能够为市民所认可，又能有效提供公共物品的服务，这样，政府通过设立市长公开电话，可以及时听取民众对政府的意见，了解政府自身在实际运作中存在的问题及整个社会发展的动态信息，从而更有效地履行政府职能。显然，市长公开电话的设立，政府不仅付出的成本较低，而且更重要的是政府可以获得较多的收益(缓解政府与社会的矛盾，了解社会信息，树立政府威信，发现政府内部运作的差错等)，对政府而言，市长公开电话是一项非常“经济”而富有效率的制度选择。

从民众来看，众多的市民求助于市长公开电话反映情况，寻求问题解决，这尽管不能否认市民在决策中存在偏好，即在一种文化心理上，许多市民存在政府至上的政治文化心态，对政府存在着较强的依赖感，但市民求助市长公开电话，更多地是一种理性的选择，即在某一问题出现后，人们会考虑各种解决的途径，并对这些解决途径的成本(包括投入成本、风险成本和沉没成本等)和解决效果进行权衡比较，从而寻找一条最适合自身又有利于达到最佳解决问题效果的途径。市长公开电话之所以成为众多市民寻求问题解决的途径，足以说明其在市民选择中的相对优势。

在现代化过程中，一套有效的法律运作体系还未完全确立，政府的许多政策缺乏稳定性，民众对许多法律政策还不了解，因此在纠纷发生后，如果市民直接与某一部门或组织进行协商，往往由于缺乏共同的法律认知及有效的制裁措施而显得困难重重，而选择市长公开电话这一途径，大多能得到回音，有较高的反馈率，再加上政府最高层的支持和权力的介入使解决效果从总体上看较为理想。怪不得，市民会毫不迟疑地认定，市长公开电话是市民解决自身处于弱势地位纠纷的一种优选途径。

不论是政府一方，还是市民一方都从这一改进型的制度安排中以最小的成本代价取得最大化的收益，双方间的这一关系，可以被视为互赢的正和博弈，政府和市民都获得皆大欢喜的结果趋向。市长公开电话这一改进型的制度安排表明，随着政府和市民双方需求满足程度的上升，制度稀缺程度就开始下降，从而达到制度改进预期的边际收益。

三、局限性与原制度改进分析

从本质意义上说，市长公开电话是政府了解社会信息，市民向政府反映有关问题的渠道。其实，在市场经济和社会多元格局的今天，在制度稀缺的现实状况下，公开电话从一出现就起着超过上述内容的作用，它不但是政府与市民沟通的渠道，而且是解决各种社会问题的有效机制。政府通过市长公开电话，可以在一定程度上解决因政府有效制度供给缺乏而出现的各种磨擦。但是，任何制度不可能完美无瑕，如果我们对其加以理性的检视的话，可以发现其存在着或隐含着诸多的缺陷或不足。

(一)公众行为预期的不稳定性

所谓行为预期的不稳定性，是指行为主体在寻求某一项制度安排解决纠纷时，无法预测到问题处理的某一种结果趋向。要了解制度预期的不稳定性，就必须首先明晰可以实现稳定预期的条件。行为主体对某一行为稳定的预期，需要其所赖以依存的制度的稳定性和有效性，且这一制度能明晰界定权利和义务关系，一旦某一主体违反其规定，就能按预先设定的规则受到相应的惩罚，因此，在一个法治健全的社会，每个人都明了自身的权利和义务，能预知某一行为主体违反了某项规定后将要承担的后果。而市长公开电话这一制度安排，其所设立的背景是一个制度并不健全的社会，整个社会还没有产生一套行之有效的制度来界定每个人的权利和义务，所以，如果两个行为主体发生摩擦，寻求公开电话解决时，行为主体双方对处理的期望往往是不同的。尽管有时候，最终的结局可能是引起纠纷的矛盾与冲突暂时得到了解决或缓解，但行为主体双方很难达到趋同的满意程度。从整个社会而论，由于每个人都没有一个统一的规则和预期，往往会出现更多的摩擦和纠纷，市长公开电话对此所能发挥的作用也只能是一个个具体问题的相对满意的解决，但不能形成人们统一的期望，无法产生一套行之有效的社会制度。正是在此意义上说，市长公开电话在现阶段发挥的只是一种制度补救的作用，对社会公共问题的根本解决还得有赖于政府体制的进一步改革，加强各方面的法制建设，培育和扶植解决问题的多元主体。

(二)政府强势。市长公开电话是由市政府设立的，从其核心职能而言，主要是帮助公众解决与政府行为有关的公共问题。这就有可能出现一个悖论：引发矛盾或冲突的行为由政府职能部门作出，而最后的裁决依然是作出该行为的政府职能部门，尽管有城市一级政府对职能部门的督促。因此，政府在处理公共事务中始终处于强势地位，很难保证不会偏袒自己。从报纸上公布的公开电话事例来分析，当市民对某些政府行为表示不满或怀疑时，公开电话所答复的往往是解释性的内容，而政府行为改正性的内容较少。通过市长公开电话，市民所能做的只是表达意见，而未必能对政府产生实质性的影响。

(三)事后补救的制度安排。勿庸置疑，一项有效的制度应当是既能防止、避免，又能控制重大瑕疵出现的制度，如果一项制度仅仅是当事件出现后才被动地起作用，那么这项制度只能是次优选择或是辅助性的制度安排。大量的事例表明，市长公开电话的主要功能仍然是一种事后补救的制度安排。由于政府自我控制的失范，一些职能部门利用公共权力作出一些不符合法律规定或不合理的行为，当这些行为产生效力后，与政府行为有直接或间接关系的某些市民把反馈信息传递到市长公开电话，从而使政府相关部门负责人或政府上层知晓，最终寻求公共问题的解决。所以，市长公开电话可以防止某一事态的蔓延，却很难阻止某一事件的发生。有时候，尽管最终使某一事件得到了处理，但与此事件相关的摩擦成本、人力时间的损耗都已无可挽回。虽然在某些问题上，政府凭借市长公开电话这一途径听取民众的反映，了解社会的信息，并通过对接收到信息的综合分析整理，预测社会某些事件发生的可能性，从而在事件出现前或起步阶段，就采取有效措施给以阻止，从而降低损失，但这也只能是某些需长期的蕴酿才出现的事件，对大多数事件而言，市长公开电话只有当纠纷成冲突发生后才知晓并着手解决。当然，随着时间的延续，市长公开电话通过对各种公共问题的解决，可以对城市政府所属的各职能部门产生较强的监督力度，督促各部门避免或减少官僚主义行为，提高政府工作效率，从而在一定程度上改进工作作风，拉近或缩短政府与公民间的距离，增加亲密度。[6]但无论如何，这并不能改变市长公开电话属于事后补救的制度安排的性质。

众所周知，任何一种制度安排都不可能是永远完善并绝对地拥有效率。在不同的具体情况和条件下，应针对特定的问题，采取特定的制度安排。[7]杭州市政府所推出的“12345”和“96110”的火曝场面从一个侧面反映出杭州市政府本身的管理体制存在着自身体制无法克服的缺陷。显然，制度缺陷的源头在于原制度本身，而不是派生的制度安排或派生制度的改进或补救。因此，为了从根本上解决现行城市管理制度存在的根本性问题，就必须明确城市政府在市场经济体制构建中的职责，确定各城市职能部门的权限，推行政务公开与办理时间限定承诺制，加快原制度自身的组织建设，最终达到这样一个目标趋向：使现行信访局及“12345”和“96110”等沟通渠道仅作为一个补充性制度，不再成为沟通城市政府与市民、政府与社会的一个主干渠道。假如确实达到了这一目标效果，城市政府本身管理制度的缺陷将会越来越少，原制度将会越来越趋于健全。

总之，在转型期特定的历史条件下，市长公开电话不仅有重大的理论意义，而且还有较强的现实指导意义。市长公开电话是一项改进型的制度安排,它在一定程度上起到了转型期政府体制内制度创新的功能。这一制度，在城市政府领导的有力推动与各职能部门的有机配合下，正有条不紊地进行着，它履行着政府信访工作的重要功能，发挥着对现实政府制度稀缺有效补救的作用，得到广大市民的认同，产生广泛而积极的社会影响，使城市政府与市民的和谐关系建立在有效需求与有效供给相匹配的基础上，从而为城市政府继续深化政治体制改革和经济体制改革创造了一个全新的释放能量的场所。

注释：

[1]全国有不少城市政府先后都作出了相应的调整，如唐山市也于1999年开通了“12345”，并于2001年开通市长电话网络系统，见《人民日报》2001年11月3日。

[2]杭州市市长公开电话受理中心编：《杭州12345市长公开电话文件制度（试行）汇编》

[3]杭州市人民政府令（第172号），该办法自2001年10月1日起施行。见《杭州日报》2001年10月7日。

[4]世界银行：《1999－2000世界发展报告：迈进21世纪》，第165页，中国财政经济出版社2000年版。

[5]卢现祥：《西方新制度经济学》，第137页，中国发展出版社1996年版。

[6]“‘12345’，为民办实事”为杭州市社会经济评价中心、市统计局、市精神文明建设委员会办公室、杭州日报社主办的2000年精神文明建设十件大事评选候选之一。

[7]樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，第48页，上海远东出版社1996年版。