中国经济社会转型中城市化的质与量

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1城市化：从理论研究到发展实践

城市化为当今世界社会经济发展的重要现象之一，是随着区域社会经济发展，人口构成、地域景观、经济结构、生活方式等诸方面向具有城市特点而变迁的系统过程。多年来，国内外学者就城市化与工业化、城市化与经济增长、城市化模式、过程与动力机制、城市化空间格局与政策等方面内容进行了深入的探讨，取得了丰富的研究成果。城市化的内涵非常丰富，尽管如此，大多数国家仍将城市化看成一个人口统计学的变化趋势，尤其是在亚洲和非洲地区[1]。最近，伴随着新经济地理学的繁荣，很多学者开始关注经济增长、聚集经济与城市化问题。《2009年世界发展报告—重塑世界经济地理》强调了密度、距离、分割，意味着人口和经济活动集中、市场的流动与一体化对于城市化发展的重要性。由于城市化意味着人口和经济活动不断向城市地域的转移和集中，这样就会对环境造成潜在的较大影响[2]。因此，近年来已有研究开始调查城市化及其差异在城市和乡村家庭之间能源相关消费中的作用[3]。最近三十多年来，由于城市人口的快速增长，世界的眼光都集中到了发展中国家尤其是中国的城市化发展上。中国因经济的快速增长和城市化水平的不断提高而吸引了众多国际学者的关注[4-6]。EricJ.Heikkila指出向市场经济的转型、政治分散化、人口统计变化、全球化和技术变化是中国城市化的贡献因子，其中，市场和全球化是最重要的因子[7]。事实上，中国的城市化已经与全球城市化密切相关，并出现了部分融合的趋势。尤其是进入21世纪，中国城市化在数量和质量方面都得到了快速的发展，并开始进入全方位高速发展时代，以更开放的姿态嵌入全球城市网络，成为了新一轮世界城市化浪潮的重要组成部分。中国城市化在进入快速发展阶段的同时，城市化特征也正在从新城市的增长及城市规模的扩张向城市化质量的提升转型。顾朝林等人强调了中国城市化研究必须从多维视角关注社会、经济、人口、政治、文化、环境、技术和公共政策等的发展进程对城市化的影响[8]。然而，现有的城市化研究偏重于量，而对质的关注不够。联合国人居中心对城市化质量的研究在国际上有一定的代表性，评价体系包括城市发展指数(CDI)[9]和城市指标准则(UrbanIndicatorsGuidelines)[10]。前者包括基础设施、废弃物处理、健康、教育及生产5项内容共11个指标；后者从居住、社会发展和消除贫困、环境治理、经济发展及管治5个方面评价人类居住。国内对于城市化质量的定量研究始于2001年叶裕民对当时300万人以上的9个超大城市的研究[11]，近几年城市化质量的定量研究逐渐增多[12]。学者们的研究主要集中在城市化质量的内涵、综合测度、影响因素及提升对策等方面，但尚未形成统一的观点。还有学者研究了城市化过程中的效率问题，包括对城市系统的经济效率与全要素生产率的测定与评价，以及城市化过程中土地的利用效率研究和城市化效率与城市化水平之间的关系。2008年，全球已有超过半数人口居住在城市中。根据联合国《世界城市展望》(2008)预测，到2050年这一比例将上升至70％。最近，麦肯锡了多个关于世界城市以及中国城市与城市化发展的研究报告，包括《从中国制造到中国销售：中国城市消费者的崛起》、《为10亿城市居民做准备》、《城市化世界：城市经济力量地图》等，引起了学术界的关注。其中，《城市化世界：城市经济力量地图》报告指出，超大城市并不推动全球GDP增长。在今后的15年内，有一半的全球GDP增长可能会从当前中等城市(人口小于千万)中而来。虽然大城市有人才、投资及网络效应等多方面的优势，但在不熟练的规划与管理下，重要性会明显降低。而中量级城市将会迅速增长，预计到2025年对全球GDP增长的贡献将达到50％。2025年，新兴市场国家的中等城市对全球GDP增长贡献将达到40％，超过发达国家和发展中地区的特大城市的总贡献。

2中国经济社会转型与城市化战略

城市经济社会发展转型是世界各国城市发展过程中面临的共同课题。当前，中国城市发展正处于加速转型和全面转型的新阶段，必须尽快实现经济、社会和生态的全面转型，建立低消耗、低排放、高效率、和谐有序的新型科学发展模式，走集约、创新、融合和谐、绿色、特色发展之路[13]。

2.1城市经济社会转型

改革开放三十多年来，中国经济一直保持平稳较快增长，社会发展也取得了巨大的成就。国家的整体经济实力已跃居世界第二，社会服务能力得到极大提升，城市与区域经济日益繁荣。但是，当前中国也面临着资源与能源的巨大压力，社会矛盾个别激化、经济社会发展的不均衡现象较为突出。总体来讲，中国的经济社会发展处于一个新的发展阶段，正加速向现代化发展模式转型。国际社会的实践经验也表明，在建设一个现代化国家的过程中，经济发展与经济结构的现代化，与社会结构的现代化是紧密联系的。城市产业结构与城市化进程之间存在着良性的互动关系。从经济学角度看，城市化不仅包括城市人口和城市数量的增加，还包括城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。从城市的崛起到城市化的出现，都有其内在的经济规律和运行机制发挥着作用[14]。全国很多城市正在掀起产业升级和高端化的浪潮，但由于发展阶段和特点的不同，并非所有城市都具有产业高端化和发展新兴战略性产业的条件。因此，针对不同城市(区域)的现状与特点，实行差异化的产业转型战略成为必然选择。从经济发展看，包括城市经济的发展模式、功能定位、功能结构、空间结构及生态环境构成等在内的中国经济结构调整将是经济转型的主要内容。从2009年十大振兴产业规划的出台到战略性新兴产业的提出及其规划细则的编制，国家的产业发展政策在逐渐转型。国务院相继下发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(2010)、《工业转型升级规划(2011—2015)》等规划与政策文件，从中央到地方，经济结构调整和发展方式转变成为发展的重要内容。同时，投资对经济增长的驱动力仍然较强，2012年是“十二五”规划的第二年，许多项目将进入实际投资阶段，加上保障房建设力度不减，投资增长仍将处于高位。当前中国所处的社会快速转型期，是社会发展与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴的过程。中国社会生活的各个领域，如城乡面貌、利益格局、社会关系、次级制度、价值观念、生活方式及社会承受能力等，都毫无例外地表现了中国经济社会转型的两重性和极端复杂性[15]。在这个过程中，伴随着城市经济实力的增强和城市化水平的提高，城市居民需求结构及城市人口结构都会发生变化，城市居民的生存需求已经得到解决，而社会公共需求则不断增加。麦肯锡的《从中国制造到中国销售：中国城市消费者的崛起》报告指出，2025年之前，中国经济会由现在的投资拉动型向消费拉动型转变，中国的中等收入阶层会得到明显的发展壮大，并且成为中国最重要的私人消费力量。由于消费主力的改变，中国国内的消费力量的地域分布会发生改变，二三线城市的发展速度会比现在的一线城市更快。而家庭结构的变化，势必会影响到住房需求总量和需求结构的变化。

2.2中国城市化战略的回顾与反思

改革开放前，中国是一个高度平等但高度贫困的国家，城市化水平也非常低。新中国成立以来至改革开放前，中国城市化发展经历了经济恢复和顺利发展时期(1949年～1957年)、起伏发展时期(1958年～1965年)和停滞发展时期(1966年～1977年)3个阶段。新中国成立以后，中央制定了恢复国民经济、扭转财政收入的发展方针，取得了显著的效果。自1952年开始实施国民经济和社会发展五年计划以来，重点项目建设布局成为推动城市化发展的重要动力，尤其是促进了中西部地区的工业发展，极大地推进了中国城市化进程，城市化水平由1949年的10.64％增长到1957年的15.39％。1958年～1960年的“”，造成工农业比例失调，导致城市的就业、物资供应等出现问题，国家不得不减少城市人口，到1965年底，中国城市人口占全国总人口的比重逐步下降为14％。“”时期，大量城镇居民、干部和知识青年下放农村，致使城市发展动力不足，几乎处于停滞发展状态。全国城市人口增长极为缓慢，仅由1966年的9965万人增加到1976年的11342万人[16]。总体上，改革开放以来的城市化发展受行政和政治因素影响较大，城市人口呈现出波动变化的特征。改革开放三十多年以来，我国城市化建设取得了丰硕的成果。城市化水平从1978年的17.92％上升到2011年的51.27％，年平均增长1％，解决了农村剩余劳动力转移的问题，却没有出现其他发展中国家所出现的城市贫民窟(图1)。改革开放后，我国城市化发展经历了高速城镇化时期(1978年～1991年)、社会主义市场经济推动城镇化阶段(1992年～1999年)和多元因素推动城镇化平稳发展时期(2000年以来)3个阶段。改革开放后，随着经济体制的改革，农村经济得到了较快发展，城市经济中心作用加强。1992年我国确立和建设“社会主义市场经济体制”，逐步扩大对外开放的力度，开发区迅速崛起、房地产开发起步提速、城镇基础设施建设加速，大大加快了城镇化步伐；1994年我国开始实施分税制财政管理体制，并进行城镇住房制度改革，极大地调动了地方政府发展经济和城镇建设的积极性。至1999年，我国城镇化率达到30.89％，逐步进入城镇化加速发展阶段。进入新世纪，科学发展观这一新的发展理念提出，经济发展方式开始转变。在工业化发展的过程中，大城市、特大城市逐步优化产业结构，扩大服务业在城市经济中的比重，通过服务业的发展来提高城市人口的吸纳能力。2011年，中国城镇人口超过了乡村人口，初步迈入了城市化国家。从省(市)域层面看，城市化水平也存在明显的差异，上海、北京和天津三个直辖市的城市化水平远高于其他省域(图2)。城市化的快速发展，对经济社会发展做出了巨大贡献。但是，也必须清醒地看到，由于人多地少，快速城市化也带来了环境破坏、交通拥堵、服务效率低、城乡差距拉大和空间不均衡等诸多问题，以城市土地空间扩张及城市数量增加为主的城市化道路已经越走越窄，已基本不适应转型时期新战略的要求。

2.3新型城市化战略的确立

党的十六大报告、十七大报告，以及国家“十二五”规划建议中，都明确指出了要走中国特色的城市化道路。新型城市化战略的提出对于中国城市化战略的顺利实施具有重要的意义，也为我国城市化的健康发展指出了一条清晰的发展道路。新型城市化的内涵非常丰富，包括了经济、社会、文化、空间及环境等诸多方面。坚持实现可持续发展的战略目标，坚持实现人口、资源、环境及发展四位一体的互相协调，坚持实现农村与城市的统筹发展和城乡一体化，坚持实现城乡公共服务的均质化，以城乡之间、城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步减缓和消解城乡二元结构，以达到社会和谐的城市化之路[17]。新型城市化发展，应结合当前中国城市经济社会转型发展的时代特征，采用节约集约、协调、可持续发展的城市化路径，从多角度、全方位实现城市化的发展转型。在城市化发展过程中，建立区域协调发展机制，改变城市之间无序竞争和重复建设现象；促进城市化、工业化、农业产业的协同发展，通过城乡联动发展来凸显城市化发展的整体带动效应；通过城市空间管治、城市增长边界划定、高密度城市空间营造等手段实现土地的集约化利用；转变城市经济增长方式，由投资、出口为主导的增长方式向消费、投资、出口共同带动型转变，由资源、劳动力等要素密集型产业结构向技术、文化密集型产业结构转变，保持城市经济增长与充足就业机会供给的协调；改变传统城市空间外延式拓展模式为城市功能提升的内涵式发展模式，在城市规模增长的同时，完善城市各类基础设施和公共服务设施，营造宜人的城市生活环境。

3对中国城市化健康发展的思考

随着结构调整的深入，工业化、城市化及现代化对于城市经济的推动作用将持续加大。城市化已经成为国家战略，积极推进城市化进程、增强城市化对内需和经济的拉动作用，将成为保持中国经济持续较快增长的重要举措。如何既保证我国城市化快速增长，又提高城市化发展质量，促使城市化质与量协调发展，是今后实现中国城市化健康发展的重要考量。

3.1质量提升成为城市化发展的主旋律

在快速城市化与城市现代化的双重作用下，中国城市发展进入了量的扩张和质的提升同步推进的历史阶段，但从目前国家到地方的实践看，质量提升正成为中国城市化发展的主旋律。对中国城市化发展质量的研究表明，中国城市化质量总体处于优化提升阶段，各省城市化发展质量具有明显的空间差异性，北京、上海、天津及广东等地的城市化水平已经超过60％，已经由量的扩张转向质的提升，贵州、西藏及甘肃等地则处于城市化快速发展的起步阶段，应处理好城市化发展速度与质量的协调关系。通过对中国城市化发展质与量的协调性分析，得出中国城市化质与量的协调性较差，人口城市化水平滞后于城市化发展质量，而土地城市化呈现冒进增长态势的结论[18]。目前，城市化质量研究的理论体系包括了理论思想、建设目标及调控系统3个方面的内容。理论思想包括了精明增长、新城市主义、可持续发展和城乡一体化，已经充分体现在城市政府施政理念和城市规划建设行动中。城市建设目标包括生态城市、宜居城市、文化城市、科技城市、低碳城市和智慧城市等城市类型，已经成为众多城市的发展与建设目标。调控系统包括要素耦合度、适宜性评价、城市增长边界、城市紧凑度控制和城市化质量评价等内容。具体来讲，城市化的质量提升包括以下内容：

(1)共享型城市化—不仅仅关注规模、速度和效率，城市化需要关注就业、福利、身份认同及公平等社会经济特征，充分考虑城乡人口结构变化、人口质量及人口就业等问题，试图将城市发展所产生的福利让更多的居住在城市中的居民所享受，同时还包括那些往返于城乡之间、发达城市与落后地区之间的流动人口，共同推动城乡一体的城市化[19]。

(2)集约型城市化—紧凑城市、低碳城市、宜居城市。城市化的根本在于经济的快速发展，未来应转变经济发展方式，强化城市化经济效应，实施集约型城市化发展战略。麦肯锡的《为10亿城市居民做准备》研究报告指出，中国的城市人口将会在2025年达到9.26亿；到2030年，中国城市人口将会接近10亿。在国家层面，中国应该将城市化转向集中型增长模式。在地方层面，中国应该通过提高城市生产率的政策、措施，使城市化产出最大化，并且缓和其成本和压力。因此，应继续推进集中型的城市化发展，注重经济增长方式由粗放向集约转变，着力建设低碳城市；推进城市发展集中布局，倡导城市紧凑型布局结构。

(3)功能型城市化—完善城市功能，提高公共服务能力，强化城市化经济效应。城市化发展应从以规模拓展为主逐渐向功能完善转变，强调内生型城市化发展，走功能型城市化道路，提高城市服务能力，促进城市转型和功能提升，促进社会和谐发展；完善城市功能的支持体系，构建良好的人居环境；按照常住人口配置城市公共资源，让包括农民工在内的城市新移民享有均等化的公共服务。

(4)创新型城市化—经济结构的转型对于城市化质量的提升非常重要。促进专业型高端人才的空间集聚，发挥人力资本效应；加强科技创新技术发展，为产业高端化发展提供支撑，为城市服务水平提升提供技术保障；加大对智慧城市的建设力度，提升智慧基础设施、智慧服务和管理的水平。需要强调的是，城市化的数量仍然重要，尤其是对于广大的中西部地区的城市。虽然中国城市整体上已经开始步入工业化中期阶段，但是大多数城市仍然处于工业化初期，实现工业化仍然是其重要目标，这就不可避免地涉及到了城市土地扩张的问题。总体来看，国家经济增长重心的西移，正促使城市化数量增长的主体从东部向中西部地区转移。单个城市则可能表现为从城市中心向都市区的扩展。即使是东部发达地区城市，在传统产业的转型升级过程中，仍然面临着对“土地空间”的需求。因此，在城市化质与量的关系方面，需要根据各自区域与城市发展特点及阶段去做出具体的选择。例如，江苏在快速城市化的同时，已经进入提升城市化质量的关键时期，因此应科学有效地将城市化速度与城市化质量相结合，在城市化水平不断增长的同时，更加注重城市化发展质量的提升。

3.2城乡规划的引导与调控

城乡规划不能仅仅关注自身发展所遇到的具体问题，而需要跳出“辖区”范围，从全球、区域、地方、城乡、城市及社区等不同尺度去分析，探索新的“时空思维”，充分利用和配置好各种资源，既要将规划作为参与竞争的战略手段，又要将规划作为调控经济、造福于民的政策工具，促进城市化的健康发展。《中华人民共和国城乡规划法》赋予了城乡规划以法律地位和科学内容，即是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务，以促进土地科学使用为基础，以促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。2011年，城乡规划一级学科的确立更加凸显了城乡规划对新型城市化战略的推进与实施的重要价值。城乡规划覆盖范围大以及具有综合性、协调性及空间性等特点，决定了其在促进中国城市化健康、持续发展中的重要地位与作用。2007年，中国城市规划年会确立了“面向和谐社会的城市规划”的会议主题，此后的历届会议都紧密围绕“可持续发展”“科学发展”“创新发展”“转型发展”等主题，组织了会议研讨与社会宣传工作。2011年在南京召开的中国城市规划年会，其主题就是“转型与重构”，会议对城市化道路与模式、城市居民出行、保障房建设等诸多问题进行了研讨，取得了积极的社会效应。从当前国内城乡规划的编制内容看，很多省、市已经有针对性地开展了新型城市化战略的研究工作，并开始对相关规划体系进行完善与调整[20]，不同类型规划的空间整合与部门整合也不断加强。在城市发展实践领域，随着城市化发展的深入，城市土地的集约利用、空间发展质量得到越来越多的重视。从中央到地方，密集出台了关于城市土地、城市经济结构调整、城市发展政策等方面的相关文件，城市化的空间扩展也开始从以开发区、城市新区等为主要拓展模式向城乡空间优化、城市更新、旧城改造等领域变化，如北京、广州、深圳及西安等大城市都相继开展了城中村的改造。

3.3公共财政与空间管治

经济社会转型既为城市化发展提供了新的背景，又为新型城市化战略的实施提供了动力。对政府来讲，转变思维和发展方式，综合考虑经济、土地、人口及生态环境等要素，明确不同空间层面的城市化发展政策，对于提高城市化发展质量、引导城市化的健康持续发展意义重大。当前快速的城市化进程，从政府供给的角度讲，对城市公共产品与公共服务的数量与质量都提出了更高的要求，这无疑会加重城市公共财政的压力。城市公共财政是城市公共产品生产和服务的物质基础和财力保障，其首要任务就是进行城市公共产品的建设和维护，为实现城市规划建设目标提供城市公共服务。因此，从经济的角度研究、处理好公共财政的集聚和使用问题，对于处理好公共财政与城市建设的关系，进一步做好城市公共产品的开发与管理，保障城市化的健康发展，具有重要的意义[14]。这就要求城市政府运用公共经济理论的原则，通过城市规划的法律手段、政策手段，在实现公共产品协调均衡产出的同时，对城市化过程中出现的外部性效应进行必要的干预和调控，以利于城市化进程的顺利进行。城市与区域问题及其管治不仅是各国政府长期争议的焦点，也是各国学者讨论的中心。由于城市区域处于世界经济以及地域、国家之间矛盾交织之地，它们无可避免地置身于外部的多重社会、经济和政治过程中。这就使得主要城市区域的调控制度要透过相对稳定的地域组织的重组、去重组和再重组来建立一套“摸着石头过河”的政策，以应付那些高度冲突与矛盾的势力[21]。如今，随着中国城市化进程的不断深化，城市群或都市圈已成为区域城市化空间集聚的主要空间形态，在这一地域范围内，城市等级界限模糊化，内部密集的要素流促使空间均质化，但能否采取有效的管治、实现空间的整合则是一道摆在规划师面前的难题。构建基于城市化地域的城市政策，强化中心城市政府管治的核心作用，并采取自上而下与自下而上相结合的方式，可以为多样化管治行动构建一个好的框架，并产生合能效果。这就需要从更大的空间尺度去理解城市管治问题，在产业空间布局、基础设施配套等方面，强调公共、私人和社区利益的整合和融合。

4结语

未来世界的城市化主要是发展中国家的城市化，中国的城市化进程将成为新一轮世界城市化浪潮的重要组成部分。相较于西方的城市化发展来讲，中国城市化发展面临的情况更为复杂，工业化、城市化及现代化问题交织在一起，城市化发展还需要在实践中不断积累、总结经验。中国城市化的快速发展，离不开政府的强力推动。随着城市化发展政策的调整，对城市化质量的关注更需要政府作为公共经济主体发挥主导性作用，这意味着自上而下的城市化动力机制仍然起着重要的作用。但是，自下而上的来自于企业和市民的作用会不断强化，并促进城市化质量的提升。在中国经济社会发展转型的大背景下，城市化发展模式也在不断进行适应性的调整与完善，而贯穿这一过程的，将是中国城市化发展从理论探索到实践层面对质量问题的探索与关注。城市化不是一个可以预先设立的目标，更多地表现为一个持续的发展过程，也将是一个漫长的过程。