循环经济法律制度的完善

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【摘要】循环经济的发展离不开法律保障。当前，湖北省在针对发展循环经济专项立法领域仍留有空白，已有的相关法律无法有效应对现存的区域性环境问题。因此，湖北省必须立足生态文明价值理念，直面当前水资源污染且日益减少的严峻现实，进一步构建并完善循环经济发展的配套规章制度。

【关键词】湖北省；循环经济；法律制度；完善

一、循环经济法基本理论

循环经济的科学内涵。“循环经济”在《中华人民共和国循环经济促进法》第二条中被阐述为：“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”我国学者针对循环经济的具体含义并未达成共识，但总体上来说其本质目标是基于减量化原则、再利用原则和资源化原则，符合生态规律的要求，实施科学的技术措施，节能的经济措施和高效的管理措施，实现减少废物排放量和提高资源的利用率，最终达到符合可持续发展理念和生态文明价值理念的经济发展模式。循环经济法的涵义。循环经济法是指在经济发展过程中国家、企业、公民等相关主体在以资源节约和循环利用为中心的资源利用方面进行干预、促进或参与的经济活动中所形成的社会关系的法律规范的总称。可总结为“凡是调整因循环经济活动所形成的社会关系的法律法规和其他法律规范性文件都可以纳入循环经济法的范畴。”①

二、国内外循环经济立法经验与启示

国外发达国家循环经济立法情况。循环经济理念最先由美国经济学家K•波尔丁提出。美国为了保护人类健康和环境以及有价值的物资和能源通过了一系列与固体废物管理有关的措施，如1976年的《资源保护回收法》。目前为止，美国大多数州都通过各种形式和手段制定了再生循环法规。德国颁布了一系列关于循环经济的法律法规，如1972年颁布的《废弃物管理法》，1996年的《循环经济和废弃物管理法》，后来相继出台《垃圾法》、《联邦水土保持与旧废弃物法令》、《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》、《2001年森林经济年合法伐木限制命令》、《持续推动生态税改革法》、《森林繁殖材料法》和《再生能源法》等。由此可以看出，德国循环经济立法的着眼点是解决垃圾问题，其拟解决的站点问题是“垃圾经济”（也就是3R和最终安全处置）。其循环经济立法是从制定个别领域的法律逐渐延伸到整个循环经济法，然后通过完善其他配套的法律法规达到推进循环经济法的实施目标。日本在2000年颁布的《促进建设循环型社会基本法》对比德国的《循环经济和废弃物管理法》而言，目标更为明确，内容也更加深入和丰富。其目的是通过采取控制废弃物的产生和合理的配置、再利用资源等方法，使自然资源的消费水平达到合理的控制，建立最大程度降低环境负荷的“循环型社会”。其他很多发达国家如英国、法国、澳大利亚、丹麦和比利时自20世纪90年代以来，在循环经济立法中针对国内的资源消耗和环境问题，颁布和实施了大量有关废弃物减量化、资源化和循环再利用的法律法规。国内循环经济立法情况。我国颁布的《关于进一步开展资源综合利用的意见》、《固体废物污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》和《可再生能源法》等，均符合发展循环经济的内在要求。《中华人民共和国循环经济促进法》对发展循环经济作出了明确规定，为各地循环经济立法和实践奠定了基础和方向。许多省、直辖市、自治区出台的一系列相关文件表明地方经济发展转型的重要目标就是发展循环经济，并制定了相关的方针政策和发展战略，不仅在地方循环经济立法上取得较大的成绩还推动了地方经济的可持续性发展。例如，贵阳市于2004年11月1日颁行了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，深圳市于2006年3月颁行了《深圳经济特区循环经济促进条例》，大连市于2010年6月制定了《大连市循环经济促进条例》。上述条例基本上都符合设计相关法律制度的要求需围绕资源节约和循环利用，制定政府的规划与计划，做好示范与推广的工作，完成支持与鼓励和宣传教育的职责。国内外循环经济立法经验与启示。从法律规制的角度看，由于循环经济的生态本质属性决定了循环经济制度的出发点和立法重心都在于环境保护而不是经济效益。因此，在发展循环经济的过程中，仅注重经济效益是不完备的，需要更要注重循环经济的环保功能。像湖北省这样一个资源丰富但不断遭到破坏的地区，更加需要推行循环经济。在经济活动中实现废弃物的生态化应当是湖北省循环经济法律规制的基本目标，建议从四个方面着手：一是保护环境，促进资源合理利用；二是促进废旧物资循环利用；三是倡导绿色消费；四是指导产业建设。

三、湖北省循环经济法制建设分析

湖北省循环经济政策法规规划背景。《湖北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确表示：“大力发展循环经济，依法淘汰落后产能，单位生产总值能耗下降20%以上；提前一年完成主要污染物总量减排任务，设市城市及县城生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率不断提高。主要污染物排污权交易和神农架生态补偿试点正式启动，退耕还林、湿地保护、石漠化治理、天然林保护和低效林改造工程顺利实施，森林覆盖率达到38.46%。水环境不断改善，大东湖生态水网工程和洪湖、梁子湖生态保护工程等进展顺利。全省生态环境得到明显改善。资源枯竭型城市转型顺利推进。低碳生产生活方式逐步推行。”另外，随着湖北省令人瞩目的经济快速发展，而突显出来的问题是湖北省部分地区环境日益遭到破坏，水资源污染并日益减少，土地资源浪费严重，能源消耗过大等。如何有效促进湖北省经济可持续发展，其核心在于根本转变经济增长方式，有效推动湖北省循环经济建设。因此，完善与湖北省循环经济发展相配套的相关法制建设势在必行。湖北省循环经济法制建设现状。当前，湖北省在针对发展循环经济专项立法领域仍留有空白，即仅仅依靠我国现行的法律法规，如《循环经济促进法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》等来指导和保障循环经济的实施并解决湖北省存在的区域性环境问题是不够的。此外，在循环经济活动中湖北省各市政府部门表现出职责不明确，工作相互推诿，信息反馈不到位等现象，甚至有些个别基层区域为了保证短期的经济增长，在可持续发展的循环经济方面消极不作为。其原因就在于在发展循环经济的过程中，一方面，缺乏发展循环经济的统一有效的管理组织和明确具体的规划措施，另一方面，湖北省在实现循环经济平衡快速发展的过程中，相关配套法规、规章有待完善，循环经济法律保障体系还未建立健全。

四、湖北省循环经济法制建设的完善建议

湖北省循环经济立法模式的应然选择。当今世界各国在进行循环经济立法时有“污染预防目标模式”和“经济循环目标模式”两种模式。美国是污染预防目标模式的典型代表，主要源于其未制定循环经济基本法和综合法，仅颁布了有关环境污染进行治理和预防方面的循环经济法律。德国和日本是经济循环目标模式的代表，一边治理和预防环境污染，一边循环利用已消耗的资源和废物是其颁布循环经济法律的目标。综合考虑我国具体情况，我国采用“经济循环目标模式”立法模式较为适宜，这种模式符合我国现阶段循环经济立法定位的选择，也符合政策法和促进法的属性。“经济循环目标模式”也是湖北省在循环经济立法定位时的最佳选择，鉴于湖北省经济发展的现实情况，在相关规定的具体内容上侧重于指引性，相应跟进政策法和促进法的制定，同时增添具有区域经济特色的循环经济法制内容，并完善经济发展的责任追求和惩罚机制。在制定《湖北省循环经济促进条例》时应遵守《中华人民共和国循环经济法促进法》的立法模式和立法原则。其优点在于：一方面，有利于与上位法衔接，保持在立法体例和立法模式上的一致性，在实践操作中可以更好的引导执法者操作、守法者遵守，有利于减少对法律法规条文的理解分歧。另一方面，这一模式要求严格遵循减量化原则、再利用原则和资源化原则，要求符合生产和环境发展的科学规律，有利于实现湖北省发展循环经济的根本目的。湖北省循环经济立法指导方针和立法原则。其一，立法指导方针。发展循环经济是关乎湖北省社会未来的根本性发展战略，我省循环经济发展不仅要结合本地工农业和服务业经济发展的特色和优势，还应全面合理规划布，局走循环经济效益高、投入和损耗低的新型经济发展道路，加大政策支持和投资倾斜，以有效整合我省发展循环经济的各种资源，同时，应当确定遵守社会主义市场经济的发展规律，要调动市场主体的积极性，和公众积极参与性。总结来说，湖北省循环经济地方立法的指导方针应当以“经济发展因地制宜，合理调整产业结构，设立资源共享联动机制，充分发挥政府调控、市场引导以及公众参与的积极作用”为内容。②其二，立法原则。循环经济立法原则是贯穿于湖北省发展循环经济始终的灵魂，既是国家发展循环经济的根本意图，也是国家发展循环经济主要战略的直接表现，同时体现循环经济特点。湖北省循环经济立法原则应包含以下内容：首先，“减量化、再利用、资源化”的原则。该原则要求所有的物质和资源要在发展循环经济的过程中得到合理、持久的利用。其次，统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效原则。我省应严格遵循循环经济立法的指导思想，灵活结合各地实际情况和市场变化，进行不断思考、探索、创新和发展。最后，政府调控、市场引导、公众参与相结合原则。我国发展循环经济要在遵守国家宏观调控和发挥市场机制的基础上，充分发挥政府、企业、公众的作用。

第一，对于政府来说，为了实现循环经济发展战略则必然要制定相应的法律法规为其实施作有力保障。政府为激励企业发展循环经济、推动循环经济建设必须灵活运用多种政策服务于经济发展。第二，对于企业而言，企业是发展循环经济的重要组成部分，企业的积极配合才能更好地实现循环经济“减量化、再利用、资源化”的原则要求。在发展循环经济时需要企业必须以市场为引导，结合企业自身条件自主自愿改进生产工艺，谋求更长远利益，使企业得到更好的发展。第三，倡导公众积极参与，发挥公众监督政府和企业履行职责的功能，能更有效发展循环经济。因此要确立政府调控、市场引导、公众参与相结合原则。湖北省循环经济法律制度构建的具体内容。湖北省发展循环经济涉及面较广，但其循环经济地方立法应切忌将所有与循环经济有关的制度都纳入其中，在设计时，要着重考虑最直接影响发展循环经济而其他法律中又无明文规定的法律制度。湖北省在完善循环经济法律制度时应突破传统的单向线性经济思维，转变为闭环流动的循环经济的思维方式，以期有效地实现循环经济发展。首先，政府层面的法律制度。依据《湖北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中“大力发展循环经济”的指导思想，湖北省循环经济立法在政府层面的法律制度设计上应遵守以下几个要求：一是地方政府在设计区域经济与社会发展、产业发展、环境保护等规划时，要遵循循环经济的发展目标，将循环经济基本理念与基本原则贯彻其中。其次，编制循环经济法规时，在程序和内容上不得与《中华人民共和国循环经济促进法》相抵触，需以其为指导加强循环经济规划体系的建设。二是本省需根据不同区域的自身发展情况和技术、资源条件等因素开展循环经济规划工作，使循环经济规划最终得以执行。三是政府部门可以通过制定政策性文件支持循环经济的发展：支持符合循环经济发展的项目，限制符合当前国计民生需要，但是能耗较高、污染较重的项目，禁止能耗高、污染严重项目。此外，湖北省循环经济立法应结合《政府采购法》和《循环经济促进法》的相关规定，对政府绿色采购制定可操作的实施细则。其次，企业层面的法律制度。一方面，完善市场准入制度。市场主体准入制度是国家（政府）根据市场经济情况，在准许市场主体进入市场时，市场主体所要符合和遵守的从事商品生产经营活动的条件和规定的一系列制度规范。在现代市场经济条件下，市场主体是最活跃的市场因素，企业是最重要的市场主体，也是发展循环经济的重要主体。湖北省循环经济立法可以从以下两方面着手逐渐完善市场准入制度：一是采取限制性市场准入制度，该制度针对耗能高、污染重的产业和建设项目设置较高的准入门槛与标准，限制其进入市场；二是采取优先性市场准入制度，该制度针对资源节约、保护环境的技术和产品放宽进入市场的门槛和标准，使其能进入市场，发挥积极作用。另一方面，完善生产者责任延伸制度。生产者责任延伸制度在《循环经济促进法》第十五条只做了简单叙述，不足以达到发展循环经济的要求。完善生产者责任延伸制度，能够达到提高产品的生态效率，减少社会能耗，更能推动生产者在推动循环经济顺利发展中起到应有的效能。所以，湖北省循环经济立法应当考虑实施主体、实施方式、相关主体的法律责任等因素，制定出具体的生产者责任制度，从源头控制废物的产生，减少资源消耗量，提高资源利用率，更要明确产品回收处理和再利用的企业责任，使该制度具有效用性和可操作性，最终建立和健全适合湖北省实情的生产者责任延伸制度。最后，公众层面的法律制度。公众有效参与是促进循环经济发展的必要组成部分。而公众有效参与的基本条件和前提是有知情权，是信息充分公开。对于生态环境、资源保护等方面的信息公开制度有所规定的主要是《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》，这些法律在制度设计和实施层面针对循环经济发展中存在的信息公开问题都是不足的，不能很好的保证公众的有效参与。湖北省循环经济法制建设在着手完善信息公开制度时，为确保公众知情权的实现，应明确政府和企业承担其与循环经济发展有关的信息公布义务，如果政府部门和生产企业违反该义务必须承担法律责任。另外，消费者个人在循环经济中也承担着重要的责任，转变公众现行的消费模式对于促进循环经济的发展具有重要意义，“湖北省循环经济立法应根据本省资源再利用率与公众自身环保素质的实际情况，建立相应的制度以规范绿色消费行为”。③湖北省可以从个人排污权交易制度、违规排污罚款制度以及引导消费者的生态选购等方面进一步完善循环经济法制建设。

【注释】

①蔡守秋：“循环经济法”，《南阳师范学院学报》（社会科学版），2005年第1期，第33页。

②魏纪林：“循环经济促进法与武汉城市圈‘两型社会’建设和发展的思考”，《法学研究》，2008年第10期，第18页。

③姜言秀：“绿色消费：循环经济在消费领域的实现”，《理论学刊》，2010第12期，第61页。

作者:邓相花 单位:武汉东湖学院法学院