循环经济理论与政策分析论文

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党的十六大提出，我国要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。从现在的经济发展势头看，实现国内生产总值翻两番应该不成问题。但如果沿袭传统的发展模式，资源将难以为继，环境将不堪重负。党的十六届三中全会明确要求统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，确定了全面、协调、可持续的新的发展观。我们要认真学习贯彻十六大精神和十六届三中全会的精神，加快转变经济增长方式，大力发展循环经济，在建设物质文明、政治文明、精神文明的同时，努力实现“可持续发展能力不断增强，生态环境不断得到改善，资源利用效率显著提高，人与自然关系和谐，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的目标。本文旨在对我国发展循环经济的理论和政策问题进行初步探讨，以供学术界和实际工作部门参考。

一、发展循环经济具有客观必然性

追根溯源，人类是在自然界存在适合于其生存的环境条件下才产生和发展的。人类生产活动的本质是人与自然界进行物质循环交流。其目的是使人类自身生存和发展下去。

在远古时期，面临着原始的艰苦生存条件，由于生理和肌体自然能力有限，人类承受着巨大的情感压力，我们的祖先不断总结自然规律，创造新的生产手段，以改变生存条件，使自己生活得更幸福。幸好我们的祖先是智慧的，他们学会了制造和利用工具，提高了生产率；学会了建筑房屋以避风雨寒暑，学会了驯化动植物以获取更多的食物。我们的祖先是值得骄傲的。他们不断战胜大自然的挑战，取得了辉煌的业绩。

但是，作为后继者，近代的人们已经不再满足于祖先的生存方式，欲望不断膨胀。为了满足自己作为具有高级思维能力的高等动物的无限欲望，使生活变得“越来越好”，人类不断发明创造具有强大生产能力的技术体系，从自然界索取越来越多的原始资源，然后按照我们的需要进行加工改造，成为我们的消费品，来满足我们物质的和精神的需要，并且在使用过后把它们再抛回自然界。

人类发展经济的本来目的是使自己生活得更好，更幸福。在生产力不发达的农业经济社会，幸福的生产标准是温饱。落后的生产技术决定了增加产量必须不断开垦荒地，把一片片绿洲变为农田，必须不断“生产”自己，以增加劳动力。但是，随着人口的增加和容易开垦的土地资源不断减少，土地变成了相对稀缺的资源，人类为了争夺利用土地的权利而产生了利益矛盾和冲突，于是，开始争夺土地所有权，并不断提高土地利用效率。

人类为了减少对稀缺的土地资源的依赖，不断发明新的生产技术手段，以求提高土地的生产率。幸好人类是富有聪明才智的。到了18世纪中叶，人类发明了机器，开始用自然力代替人类的肌肉动力，在更高效率地利用土地获取食物的同时，从自然界更大规模地、更高效率地索取物质资源并对它们进行加工和制造，生产更多的工业消费品。人们已经不满足于拥有充足的食品，“现代化”成为追求的时尚。人们的幸福观已经从温饱转向占有更多的人造物质产品。商品经济的充分发达使得占有财富的多寡成为人的社会经济地位高低和幸福与否的象征。于是，在科学技术革命的推动下，大工业诞生了，生产力急速发展，人类进入了资本主义社会。资本把用更少的消耗从自然界取得更多的物质资源，制造更多的物质产品称为“效率”。显然，进入工业化以后这种效率使得经济规模越来越大。正像马克思所描述的那样，资本主义创造了前所未有的生产力，物质财富像被魔鬼呼唤一样从地下涌出。但不幸的是，作为资本主义繁荣支柱的私人资本只追求自己的无限增值和利润，而对于被资本奴役的广大民众的福利提高没有兴趣，特别是对于人类自身赖以生存的生态被破坏和环境被污染毫不关心。在资本特征的驱使下，一切可以私有化的东西都具有了明确的产权，人与人之间的关系变成了赤裸裸的交换关系，唯有生态环境由于其自然属性的特点使得它难以私有化，作为人类的共同财富，每个人都可以共同享受而不用付费。显然，早期的资本主义大生产方式是建立在对自然环境的自由免费利用基础上的。私人资本的获利与社会付出的生态环境成本是不对称的。正是在这种不对称的经济制度下，人类经济活动一直沿袭资源开采、加工制造、废弃物排放、产品流通消费、废旧产品抛弃的线性过程。资本主义私人资本在满足社会消费需求创造利润而实现自身不断增值的同时，也使其对资源的无序开发和抛回自然界的废弃物按指数形式上升。其直接后果是，我们赖以生存和发展的自然环境不断恶化。

到了20世纪60年代，发达国家开始进入后工业化时期。在全世界仅有不到五分之一人口进入现代化社会的情况下，资源的短缺和生态环境问题已经成为经济继续增长的重大约束。从1930年到1960年代末，世界发生了令人震惊的八大污染事件，其中多数发生在1950—1960年。20世纪60年代以来，环境污染开始成为发达国家社会关注的焦点之一。1970年4月22日美国举行了“地球日”大游行，标志着人类开始高度关注环境污染问题。1972年6月5日联合国人类环境会议召开，通过了《人类环境宣言》。1972年罗马俱乐部发表了其第一份研究报告：《增长的极限》。这份报告首次正式向世界发出了警告：“如果让世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面现在的趋势继续下去，这个行星上的增长的极限有朝一日将在今后一百年中发生”。这份报告被认为是第一次系统地考察了经济增长的人口、自然资源、生态环境和科学技术进步之间的关系。从此生态环境作为制约经济增长的要素而引起全世界的注意。

到了20世纪70年代，生态环境事实上已经从单纯自然意义上的人类生存要素转变为社会意义上的经济要素。这里有两个层次的含义。第一，符合人类生活需要的良好的自然生态环境已经短缺，拥有这样的环境已经成为人类追求幸福的目标之一。第二，从迄今为止人类生产活动的技术特性和生态环境本身的承载能力来说，天然的生态环境对生产排放废弃物的吸纳能力已经饱和，甚至超载，要继续利用它进行生产必须再生产出新的环境容量，需要人类投入资源进行“制造（生态恢复和污染治理）”。即，良好的自然生态环境已经成为人类的劳动“产品”。这表明，良好的生态环境已经具有明显的二重性特征。即从生活的角度看它是目标，从生产的角度看，它已经变成生产要素和条件。

从我国的具体情况来看，良好的生态环境已经成为十分短缺的生活要素和生产要素。我国环境污染已经达到了十分严重的程度。2000年全国十大地表水系的COD年排放量达1445万吨，比Ⅲ类水质要求的800万吨容量高出80.6％；2001年七大水系断面检测，达到Ⅲ类水质的仅占29.5％，而劣Ⅴ类水质却高达44％；全国城市有66.7％缺水；大气中二氧化硫排放量达1995万吨，比国家二级标准要求的1200万吨容量高66.3％；农田化肥农药污染，重金属污染，土地荒漠化，各种持久性有机污染等现象也日益严重。从生活的生态环境质量来看，这种发展趋势与我们追求的经济增长目标是相悖的。据世界银行测算，20世纪90年代中期，我国每年仅空气和水污染带来的损失占GDP的比重就达8％以上。这说明，我们的经济增长在某种程度上是以生态环境成本为代价的。当天然的生态环境资本用尽以后，继续按照原来的经济增长模式发展经济，将会牺牲人类的健康，使我们的经济增长与我们的生活目标相背离。

国内外的实践已经表明，当经济增长达到一定阶段时，对生态环境的免费使用必然达到极限。这是自然循环过程极限和作为自然组成部分的人类生理极限所决定的。人类要继续发展，客观上要求我们转换经济增长方式，用新的模式发展经济；要求我们减少对自然资源的消耗，并对被过度使用的生态环境进行补偿。循环经济就是在这样一种背景下产生的。

二、循环经济是可持续的新经济发展模式

很多人认为环境问题是经济发展在低级阶段的产物，经济发达以后环境问题就会自然消失了。更多的人把治理污染和修复生态寄望于不断发展的科学技术。这是有一定道理的。但是，必须看到，技术是一把双刃剑。正是传统工业化过程中片面追求经济利益和GDP导向的经济增长导致的技术滥用造成了日益严重的环境问题。在经济增长带来的就业和物质消费繁荣的同时，人类生存质量和环境被忽视了。从这一角度来看，科学和技术的发展既是解决环境问题的根本出路，也是产生环境问题的原因。

20世纪80年代末期开始，以信息技术为核心的新技术革命推动的新经济在发达国家兴起，并向全世界扩散，经济全球化浪潮风起云涌。美国经济在新经济快速发展的支撑下，从1991年开始到2000年持续了10年高速增长，打破了美国经济发展的历史纪录。于是，在那些乐观的“增长主义”者眼中，似乎经济增长不再依赖于资源，不再受生态环境限制，科技具有万能的魔力，经济周期消失了，经济增长的障碍消失了，经济可以永恒地增长了。但是，我们必须清醒地看到，新经济在逐渐改变人们的生活习惯和经济发展方式的同时，并没有减少人们对传统产品和资源的需求。恰恰相反，它是建立在发达的工业基础设施和强大的能源供给规模基础上的。虽然传统的资源密集型产业在经济结构中的比例在下降，但人类对其需求的绝对量不仅没有降低，而且依然在增长。

信息化和其他技术进步大大提高了人类的生产率，降低了单位产出的物质消耗和污染排放强度，但是，随之而来的是，人们的闲暇时间增加了、工作场所扩大了、生活设施和居住条件扩张了、人口因各种原因在加大流动的频率。自古以来我们就追求安居乐业。最基本的安居要求是每个人要有一张床。随着技术和经济发展，我们的生活需求以床为基础所配套的居住空间和物质消费品不断增加，不断的出行使得家中之床空闲率在日益上升。每到一地我们还需要一张床，还需要与床相配套的一应物品。这导致人均占有物质资源随着空床率的上升而持续增加，而与床配套及其他所有耐用消费品的利用率却在不断下降。因此，传统的工业化及其所主导的经济发展模式绝不是可持续发展的模式。我们需要推进可持续的循环经济新发展模式。

在技术层次上，循环经济是与传统经济活动的“资源消费→产品→废物排放”开放（或称为单程）型物质流动模式相对应的“资源消费→产品→再生资源”闭环型物质流动模式。其技术特征表现为资源消耗的减量化、再利用和资源再生化。其核心是提高生态环境的利用效率。表面上看，循环经济只不过是强调“三废”回收利用，但这是一种误解。从科学范式的角度看，循环经济实际上是基于技术范式革命基础上的一种新的经济发展模式。按照著名经济学家乔瓦尼·多西的定义，所谓技术范式可定义为解决所选择的技术经济问题的一种“模式”。这是基于微观技术的定义。在宏观上，技术范式可定义为社会生产主导技术体系的基本特征和程序模式。在社会经济发展的不同历史阶段，不同社会形态对应不同的技术范式。

农业经济社会的技术范式核心是劳动力与土地简单结合的以采集、种植和养殖为主，以手工劳动为主要特征的小规模生产。其生产过程基本不产生“三废”，产品直接来源于自然。

工业经济社会的技术范式复杂得多。其技术主体由劳动力与机器设备相结合的大工业体系替代了劳动力与土地的简单结合。生产过程的基本特征是以化石能源消耗为基础，从自然界开采资源和对资源进行多次加工形成各种各样的复杂产品。

工业经济社会中，工业技术和产品大规模渗入到农业领域，使农业的技术范式也发生了相应变革。生产过程中加入了化肥、农药、机械设备等工业品。于是土地和劳动力的生产效率都大大提高了，但同时也给土地和水资源带来了越来越多的污染。伴随人口增长和农业机械的使用，人类开垦荒地的能力提高了，但自然生态却遭到日益严重的破坏。

在工业生产领域，动力主要由化石能源燃烧来提供。这种以耗散方式消耗、在短期内不可能循环的能源消费，向大气和环境中排放出各种废气；各种物理和化学的生产过程都要用清洁的水作为冷却剂或有毒有害物质的排放载体，使得清洁的水资源日益减少；大量矿山的开采使得植被锐减；人口的膨胀使得城市云集，工厂和住宅不断侵吞有限的可耕地。

循环经济的技术主体要求在传统工业经济的线性技术范式基础上，增加反馈机制。在微观层次上，要求企业纵向延长生产链条，从生产产品延伸到废旧产品回收处理和再生；横向技术体系拓宽，将生产过程中产生的废弃物进行回收利用和无害处理。在宏观层次上，要求整个社会技术体系实现网络化，使资源实现跨产业循环利用，综合对废弃物进行产业化无害处理。循环经济的技术体系以提高资源利用效率为基础，以资源的再生、循环利用和无害处理为手段，以经济社会可持续发展为目标，推进生态环境保护。作为科学技术发展方向的高技术发展既关注经济增长和国防目标，也将环境保护和资源再生利用作为重点领域。这实质上是在技术范式革命的基础上实现人与自然的和谐，建立一种新的经济发展模式。

三、循环经济的前景是通过制度创新建立一种新的经济形态

事实上，即使是在传统的工业化阶段，人们也并非对环境污染毫不关心。传统的工业化大生产也有一定的污染防治机制。生态环境恶化的主要原因来自于两个方面。一是人们的幸福观是建立在拜物基础之上的，追求经济增长成为首要目标；二是社会制度存在缺陷，生态环境被置于社会管理的主要对象之外。

在资本主义社会制度下，私人资本免费利用被认为是“取之不尽”的人类公共环境和公共资源，并不断把它转换成更多的资本。相比之下，利用劳动力——人力资源则很“昂贵”。于是，源自于自然资源与人结合而产生出来的机械设备，作为资本的物质形态不断把人从生产过程中替代出来。表面上资本替代人是为了提高技术效率和经济效率，实际上是资本把劳动力所有者——人（主要是没有资本的人）排除在了利益分配之外，生态环境的免费使用换取的物质利益主要被资本所有者占有。这就是马克思所说的“异化”。那些被排除在生产过程之外的劳动力失去了参与利益分配的依据，不但较少享受工业化大生产的利益，而且不得不承受由于工业化而变得更糟糕的生活。因此，技术范式是一种技术制度，也是一种社会制度的基础。

当生态环境已经成为经济增长的制约因素时，人们才看到了“增长的极限”。于是，恢复生态环境、减少污染排放、保护公共资源等就成为人类生存和社会发展的必要条件。我们的目标是建立一种人与自然协调，安定祥和的社会。这要求我们最大限度地减少因短缺资源的使用而产生的利益摩擦。生态环境作为一种具有社会共有性质的短缺要素，利用它所创造的利益必须得到公平的分配，而且必须保证它的可持续利用。使用这些要素获得利益的人必须使其他人的利益不受伤害，或者对受到伤害的人给予补偿。受益人在使用后应尽可能将其复原，以便其他人能够继续使用。这显然需要社会做出一种制度安排。迫使生态环境的使用者改变原来的技术范式，采取新的技术体系和生产方式。

就私人资本的特性来说，如果没有外力干预，它是不会放弃或减少对利益的追求而投入成本改变技术范式的。从这个角度来说，技术范式的改变是制度安排的结果。经济学的任务是研究怎样促进生态环境和公共资源的使用者改变原有的技术范式，实现已经变得稀缺的生态环境和公共资源的可持续使用和公平享用。

制度是人类社会发展的产物。对经济发展直接起作用的主要是基于政治制度的社会经济制度。它决定了人类生产过程中的资源分配和利益分配形式。在我国以公有制为基础的社会主义市场经济制度下，不存在私人资本统治国民经济的制度基础，但我们在理论上存在着严重的认识障碍，使得生态环境也处于没有产权的随意索取状态。改革开放以后，尽管我们逐步意识到了环境问题，但迫于经济增长和就业的巨大压力，从人民群众到很多地方政府，事实上一直以经济增长为首要目标，环境问题一直被置于边缘地位。企业、行政单位之间片面追求“集体”局部经济利益导致全局生态环境被破坏的结果这一点，与资本主义私人资本追求资本扩张而牺牲民众环境利益并无本质差别。虽然我们已经从制度上进行了一系列改革，建立健全了国家环境保护机构，通过了一系列立法，为推进循环经济奠定了一定的基础，但总体上，循环经济机制尚未建立起来。

环境保护和循环经济发展的困难，还在于当前技术经济的成本效益比较，以大规模、高速度为特征的现代生产技术体系使得很多原材料开采、加工制造的直接经济成本日益降低。相比之下，对各种废旧产品和废弃物的处理技术发展滞后，在很多情况下，把废旧产品和生产过程中产生的废弃物变为有用资源的再生成本比购买新资源的价格相对更高，由此增加了推进循环经济的难度。这源于生态环境等公共资源的“私人”使用与社会付出成本的不对称性，使得初次资源和再生资源的价格形成机制不同。前者用社会成本代替了后者的“私”人成本，在市场竞争中自然处于有利地位。这是市场对经济增长社会成本的低估。这种低估靠市场自身的力量是无法修正的。“私人资本（包括所有非社会共有资本）”总是在开采初次资源与利用再生资源之间进行成本比较，总是试图免费使用生态环境排放废弃物而节约局部成本。上述原因决定了作为人类生存与发展的基本条件——生态环境，必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能通过市场经济体制实现它的保护与可持续利用。

上述分析表明，循环经济作为一种新的生产方式，它是在生态环境成为经济增长制约要素、良好的生态环境成为一种公共财富阶段的一种新的技术经济范式，是建立在人类生存条件和福利平等基础上的以全体社会成员生活福利最大化为目标的一种新的经济形态。“资源消费→产品→再生资源”闭环型物质流动模式，资源消耗的减量化、再利用和资源再生化都仅仅是其技术经济范式的表征。其本质是对人类生产关系进行调整，其目标是追求可持续发展。

人类要实现可持续发展，必须重新构建一种新的制度框架，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。这种新的制度框架的核心是要将生态环境作为一种生产要素进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。这必将重新构造社会价格形成机制，从而重新调整社会利益分配关系。当前的循环经济仍然只是在技术层次上的探索，仍然处于发展的初级阶段。随着全球人口和经济不断增长，资源制约日益增强，循环经济必将会成为未来人类社会一种新的经济形态。但这是一个长期发展过程。因为它涉及国家间的价格形成机制与国际贸易，涉及不同类型和处于不同发展阶段的国家之间的利益问题。

四、经济全球化对发展循环经济具有重大影响

经济全球化是当代经济发展的一个不可阻挡的大趋势。全球化的基本特征是，跨国公司以成本最低、利润最大化为目标，在全球范围内“优化”配置资源。从纯粹的技术和效率角度看，全球化加快了发达国家先进技术向发展中国家的扩散，提高了发展中国家的经济效率，从而也提高了全球的经济效率，对于世界范围内的可持续发展将起到促进作用。但另一方面，由于发达国家的环境保护意识很强，生态环境已经被作为有限资源严格纳入政府的公共管理和公众的监督之下，有关环境保护的法律法规和政策十分严格，这使得开采自然资源和发展污染密集型的产业成本很高，在国际市场上没有竞争优势，因此，发达国家采取了向发展中国家采购资源和污染密集型产品的战略。这显然是发达国家向发展中国家转移污染。在这样的背景下，一些发展中国家接受发达国家对环境污染和生态破坏较严重的产业的转移，使得自己的经济增长状况有所改善，但其生态环境却有恶化的趋势。从这个意义上看，富国过多地消耗了我们共同生活的这个地球的资源，释放了过多的污染，他们对穷国的生态环境质量下降负有不可推卸的责任。因此，环境保护是一个全球性问题，循环经济作为可持续发展和保护环境的经济增长模式，也应该成为全球共同发展战略的组成部分。

毫无疑问，在发展中国家，经济落后与贫穷是生态环境遭受破坏的主要根源。但依靠发展污染密集型产业和以破坏生态环境为代价的经济增长，不仅不能改善生态环境，反而加重了污染的程度。因此，当前的全球化虽然有限地提高了发展中国家的物质生活水平，但并没有把发展中国家带入可持续发展道路。更值得注意的是，一方面发达国家把污染严重的产业转移到发展中国家，发达国家可以通过进口廉价但在生产过程中对环境有较强污染的产品，实现低价消费；另一方面，他们又把环保作为与发展中国家进行贸易谈判的砝码，逼迫发展中国家做出更大的让步。这表明，生态环境已经成为一个严重的国际政治经济关系问题。从道义上讲，发达国家在推进全球化并从中获取物质利益的同时，应该负起全球环境保护的责任。遗憾的是，尽管发达国家排放的污染占世界的绝大多数，但他们并不想放弃高能源密集和资源密集的消费模式，更没有真正负起全球环境保护的责任。在中国确立了到2020年实现GDP再翻两番，全面建设小康社会的目标以后，西方国家开始出现了“中国环境崩溃论”。这一现象值得我们注意。

当然，我们也必须认识到，作为一个人口大国，由于地理和气候的原因，我国的生态系统本身是比较脆弱的。在世界发展的进程中我们又处于追赶发达国家的地位，总体科学技术水平还比较落后，环境生产率很低，我国的经济发展和生态环境变化对世界有着重大影响。生态环境不仅仅是国际关系和国家间政治斗争问题，它也是切实关系我国全体国民切身利益的重大问题。发达国家制造的环境贸易壁垒也将会从反面促进我国的环境保护。我们应该借助于经济全球化和发达国家环境贸易壁垒带来的机遇和挑战，在为争取公平而与发达国家进行斗争的同时，加强国际合作，加速引进发达国家的环境保护技术和管理经验，加速推进环境质量的改善，加大循环经济的发展步伐。这也是我们应该对人类发展所做的贡献。

五、循环经济——中国新型工业化的高级形式

党的十六大提出，全面建设小康社会，我国要走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。事实上，循环经济模式正是新型工业化道路的最高形式。

循环经济的技术经济特征之一是提高资源利用效率，减少生产过程的资源和能源消耗。这是提高经济效益的重要基础，也是污染排放减量化的前提。

循环经济的技术经济特征之二是延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能地在生产企业内进行处理，减少生产过程的污染排放。

循环经济的技术经济特征之三是对生产和生活用过的废旧产品进行全面回收，可以重复利用的废弃物通过技术处理进行无限次的循环利用。这将最大限度地减少初次资源的开采，最大限度地利用不可再生资源，最大限度地减少造成污染的废弃物的排放。

循环经济的技术经济特征之四是对生产企业无法处理的废弃物集中回收、处理，扩大环保产业和资源再生产业的规模，扩大就业。

上述四大特征要求大力发展废旧物资的回收与处理适用技术；要求大力发展高附加价值、少污染排放的高新技术产业；要求高新技术向污染处理和资源再生产业扩散。它的最终要求是使利用废旧资源的经济效益高于利用有限的初次资源的经济效益。这对科学技术发展提出了新的方向和强大需求，必将改变科学技术发展方向，带来新的技术革命。

新型工业化要求用新的思路去调整旧的产业结构，要求用新的体制激励企业和社会追求可持续发展的新模式。循环经济作为一种新的技术范式，一种新的生产力发展方式，为新型工业化开辟出了新的道路。按照传统的“单程式”的技术范式，以信息化带动工业化，发展高新技术产业，用高新技术改造传统制造业，全面提高资源的技术利用效率，当然也都是新型工业化的重要内涵，但却不是新型工业化的全部。循环经济要求在这一切的基础上，通过制度创新进行技术范式的革命，是新型工业化的高级形式。

六、发展循环经济的若干政策思考

党的十六大提出的全面建设小康社会不仅仅是一个经济目标，而是一个全面发展、协调发展和可持续发展的目标。综合前面的分析我们认识到，实现这一目标必须转变经济增长方式，推进可持续发展。发展循环经济是根本出路之一。而要发展循环经济，必须从制度创新入手，实施一系列相互配套，切实有效的政策。

第一、必须彻底转变单纯追求GDP的政策目标。这要求各级政府切实转变观念，在制定“十一五”规划时，把发展循环经济，推进全面发展、协调发展、可持续发展作为重要宗旨。从国家全局角度看，有必要研究制定区域可持续发展指数，作为对地方经济社会发展业绩评价的重要参数。各省市应在普遍开展循环经济区域试点的基础上，探索发展循环经济的经验。

第二、要在借鉴发达国家经验教训的基础上，尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。鉴于我国居民，尤其是广大农村地区的居民环境意识比较薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力忽视环境保护，甚至对污染企业提供保护的现状，应大力进行环境保护和资源管理的制度创新，改革环境保护行政管理体制，防范地方保护主义的干扰，创造政府和市场相结合的新的环境保护机制，提高管理的权威性和环境管理的效率。

第三，在政策层面上，要建立消费拉动、政府采购、政策激励的循环经济发展政策体系。一要建立和完善循环经济产品的标示制度，鼓励公众购买循环经济产品；二要在政府采购中，确定购买循环经济产品的法定比例，推动政府绿色采购；三要通过政策调整，使得循环利用资源和保护环境有利可图，使企业和个人对环境保护的外部效益内部化。按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，大力推进生态环境的有偿使用制度。例如，对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业，对于废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。在增加环境（污染排放）税、资源使用税的同时可以对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣。建议专门设立环境技术开发基金，重点支持废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发，促进区域环境综合治理等公用性事业方面适用技术的开发与推广应用。

第四，完善国家环境信息公开制度。制定法律和政策是重要的，落实和监督执行更重要。在公布城市环境质量、重点流域省界断面水质状况的同时，建立企业环境表现公开制度，鼓励公众监督企业的环境行为，建立区域生态环境评估和巡察制度，通过权威媒体向社会公布结果，促进全社会参与环境保护。

第五，编制国土整治综合规划。根据我国人口、资源分布极不均衡，各地区经济社会发展水平差异巨大的国情，以及生态环境破坏的影响具有明显的跨地域扩散的特点，应该针对生态环境已经成为制约经济社会发展的要素的现实，对全国经济发展的空间布局进行大规模的统一规划，对各地区在全国发展过程中的功能进行重新定位。对生态脆弱区和生态功能保护区的发展规模、发展方式实行严格的控制；通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱区和重要生态功能区进行补偿，防止落后区域以赶超为目标盲目发展，并鼓励这些地区的人口向经济密集区合理流动，减轻人口压力。支持资源丰富、生态环境保护能力较强、潜力较大的区域加速发展；鼓励经济密集区在环境容量的范围内，通过发展循环经济在经济保持高速发展的同时，不断降低资源消耗和污染排放强度，把污染治理和生态建设作为经济增长的重要产业大力发展。最终目标是建立循环型社会，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标。