改革开放扶贫工作实践及路径优化

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在决胜全面建成小康社会的冲刺阶段，推进扶贫工作，实现少数民族贫困地区脱贫是当下最重要的政治任务。湘西州是湖南省扶贫攻坚主战场，其贫困程度之深、扶贫任务之重，使得如何做好当前扶贫工作，力争到2020年全面建成小康社会，成为湘西州的重大民生工程和亟待解决的重大课题。改革开放以来，国家就非常重视该地区的扶贫工作，从1984年将武陵山定为全国贫困片区之一，予以重点扶持；到2011年将湘西州划为14个集中连片特困地区之一，重点扶持，湘西州在国家的重视和关怀下，其扶贫方式经历了从“输血”到“造血”的转变，取得一定扶贫成效。但由于历史、地域、民族等多种复杂因素，湘西州在实际推进扶贫工作中还存在许多问题，导致部分地方“年年扶年年穷”的局面。因此，认真剖析湘西州扶贫工作实践产生问题的原因，深入探索湘西州扶贫工作路径，对加快湘西州脱贫致富和全面建成小康社会具有重大意义。

1改革开放以来湘西州扶贫工作实践

改革开放以来，湘西州一直将扶贫视为改善民生的重点工作，认真贯策落实国家和湖南省的各项扶贫政策，极大地推动了湘西州扶贫方式的转变，扶贫工作取得明显成效，但存在的问题也是不容忽视的。1.1湘西州扶贫方式在实践中转变。湘西州的扶贫方式随着国家扶贫战略的实施，也在不断发生转变，总体而言，经历了三个发展阶段，形成了三个模式为主的扶贫实践方式。一是救济式扶贫。它是指政府向贫困对象输送基本生活物资，满足生活基本需求，其特征是缺啥送啥。这种方式虽然暂时缓解贫困群众眼前的困难，但不是长久之计。二是开发式扶贫。20世纪80年代初，我国从经济发展层面展开了全国性反贫困行动，并制定和实施了大量扶贫政策，湘西州在中央的统一部署下，经历了三个重要发展阶段。第一是全面启动扶贫开发工作（1984-1993年）。1984年，湘西州贫困人口为156万，面对严峻的扶贫形势，湘西州把扶贫作为中心工作，积极采取有效措施向贫困宣战。第二阶段是实施扶贫攻坚（1994-2000年）。1994年，为贯彻落实国家“八七扶贫攻坚计划”，省委、省政府将湘西州作为全省扶贫攻坚主战场。第三阶段是推行“整村推进”的扶贫开发（2001-2010年）。扶贫开发逐步形成了以点带面发展、由外向内深入的发展思路。三是精准式扶贫（2013-2020）。2013年，考察湘西首次提出“精准扶贫”思想，此后该思想向全国辐射。在精准扶贫科学思想的指导下，湘西州治穷脱贫的希望正在逐步实现。1.2湘西州扶贫工作取得显著成效。近年来，湘西州积极贯彻落实视察湘西重要指示精神，突出产业扶贫助增收、教育扶贫拔穷根、基础建设补短板，积极推进精准扶贫和精准脱贫工作，努力探索可复制、可推广的脱贫致富路，取得良好成效。三年来，全州共减少贫困人口43.09万，农村贫困人口下降到30.08万人，农民人均可支配收入达6648元，农村贫困发生率下降为12%，城乡面貌发生了显著变化[1]。人民收入不断增加、教育条件逐渐改善，基础设施逐步完善。一是狠抓产业助增收。通过发展特色种植业和养殖业，让支柱产业覆盖所有贫困村；积极培育产业链，不断拓宽贫困群众致富增收渠道；发展乡村生态文化游，让更多的贫困群众实现就地就业。二是狠抓教育斩穷根。为阻断贫困代际传递，湘西州把教育扶贫放在更加重要的位置上。实施15年免费教育，不让贫困户子女因贫困失学，从根源上打破“代际传递”；实施城乡学校标准化建设、提升教师队伍素质等教育“四大工程”，极大地改变了贫困地区学校布局和办学条件。三是基础设施逐步完善。针对基础设施不完善问题，实施“六到农家”，着力改造农村道路、水电、网络、住房、环境，并投入整合资金18.8亿元，用于完善农村基本公共服务建设。1.3湘西州扶贫工作实践中存在的主要问题。近年来，湘西州扶贫工作得到了党中央和省委的高度重视，为其制定了大量的扶贫政策强支撑，投入了大量的扶贫资金强振兴。但在扶贫工作实践中，湘西州扶贫工作面临扶贫资源均衡化、扶贫策略漫灌式、扶贫模式输血式、扶贫成效人均化的障碍，严重制约了湘西州脱贫工作的推进。（1）扶贫资源强调“普惠分配”湘西州以往的扶贫方式较为粗放，在长期扶贫中，扶贫成本高、质量低、效果不理想的问题普遍存在。一方面，由于扶贫资源分配不均，导致优势部门有资源，弱势部门就要四处跑项目。主要领导的联系点，钱多到不知道怎么花，而有的村却连几万块的小项目都要不到；另一方面扶贫资金使用“天女散花”，导致年年扶年年贫；某些重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，占用浪费国家扶贫资源；贫困对象摸底不清，关系扶贫、人情扶贫造成应扶未扶、扶富不扶穷等不公现象，甚至滋生腐败，使得扶贫效果十分有限。（2）扶贫策略采取“大水漫灌”湘西州传统的扶贫策略采取漫灌式的扶贫思路，简单的来说就是依靠政府把扶贫资源传递给贫困地区的贫困户，如给资金、给项目，资金和项目粗放、漫灌，导致扶贫针对性不强、质量低、效果差、不公平问题。这种漫灌式的扶贫方式没有从实际出发、不对接市场、不充分发挥群众主体作用、不注重精细化管理，容易因信息、措施不精准而导致扶贫工作效果不佳，贫困人口返贫现象严重，难以从根本上解决贫困问题。（3）扶贫模式偏重“输血”湘西州传统的扶贫模式偏重“输血”，不少地方依然年年扶年年贫，把扶贫当成简单的给资金、送物资，认为扶贫就是单纯的救助和救济，虽然暂时缓解“肚子的一时饥饿”，其结果往往是“被脱贫”“数字脱贫”养懒汉，滋深“等靠要”惰性思想，效果甚微。这种直接把扶贫资金投放到贫困户手上的“撒胡椒面”式的扶贫，从表面上看，贫困群众暂时是受益了，但这只能解决一时之需，根本不是治本之策，它忽视了贫困群众的主动性的发挥。实践证明，这种扶贫模式是不可行的。（4）扶贫成效注重“人均”湘西州的扶贫成效看重的是人均值，往往只看到数字表面上的东西，而实际效果怎么样、好不好，则无法知晓，富人还是富人、穷人依然为穷人的现象普遍存在。贫困户是否达到了脱贫目标，并不是数字说了算，而是要深入群众当中多倾听百姓心声，多问困难群众的愿望和要求及困难群众对扶贫干部、扶贫工作措施的客观评价，多举措落实扶贫成效。

2湘西州在扶贫工作实践中存在问题的原因分析

湘西州在扶贫工作实践中存在的问题，并不是某一方面的体制、政策造成的，而是多种因素共同作用的结果。贫困人口由于文化素质偏低，自身对贫困问题认识的局限性，扶贫政策的僵化，发展缺少产业带动是其主要原因。2.1生产方式落后，自我发展能力弱。激发贫困地区贫困户的内生动力是扶贫工作的重要任务。湘西州地处山区交通不便、长期贫困、信息闭塞、观念落后，大部分村民固守传统农耕方式小农意识强，仅仅满足于解决温饱，没有形成专业化、规模化、组织化的现代农业生产方式。在扶贫攻坚中，国家的推动是外因，贫困户的自我发展是内因，是实现脱贫的重要依据。就目前来看，湘西州贫困地区贫困户的自我发展能力普遍不足，主要表现为贫困户长期从事农业生产活动的技能不强，产业开发层次低，产业结构调整意愿不强，参与农业专业合作组织的积极性不高，缺少发展生产的资金保障，导致自我发展能力弱。2.2文化素质偏低，等靠要思想根深。提高人口素质，破除“等靠要”思想牢笼，是湘西州实现脱贫致富的关键。湘西州农村人口比重大，是湘西州人口素质偏低的直接原因，2017年底，湘西州农村人口占总人口的比重为56.94%，高于全省所占比重。由于历史、政治、社会、经济等方面的原因，此外，传统“多子多福”观念、教育水平滞后、较高的人口自然增长率、医疗卫生条件差也是造成文人素质偏低的重要因素。在贫困农村不少人甘于贫困，争当贫困户，长期等靠要。在调研中，了解到不少村民依赖思想严重，自我发展意识不强；有一些村民对村里的发展持冷漠的态度，认为与他无关；有的村民直接说：“你们来了解农村情况向上面反映，还不如带点米、带点油、带点肉来得实在。”2.3资金融入过少，缺少产业发展带动。产业扶贫是促进贫困地区发展，增强自身造血功能，实现农民增收的根本途径。发展产业是当下湘西州推进精准扶贫工作的重要抓手，但近年来，由于投入资金与发展需求之间矛盾日益凸显，湘西州财政投入与中央财政投入极不协调，中央财政投入不足，湘西州地方财政投入乏力，制约当地产业发展。特别是湘西州贫困范围广、贫困程度深、返贫现象严重，贫困户长期处于贫困状态，安于现状，缺乏发展产业意识。随着精准扶贫战略的实施，湘西州的产业得到了初步发展，但依然存在集中度不高、规模化不足、市场化不明、模式化不强的问题，未能形成产业扶贫联动机制，产业带动能力弱。2.4创新动力不足，扶贫政策过于僵化创新是推进扶贫工作的重要支撑点。当前湘西州扶贫工作机制创新动力不足，主要表现为一些扶贫政策设计太过详细、规定得过死、限制了地方发挥创新的空间。在扶贫工作中遇到新问题、新情况，不敢进行调整，只能得过且过，有些政策明显“水土不服”，仍然“呆板”执行，地方纠偏能力得不到合理发挥。湘西州扶贫政策过于僵化，主要表现为扶贫项目审批程序复杂，项目分块实施，资源得不到有效整合，使项目实施的进程与效率大打折扣；具有针对性、可落实的政策较少，资金分块使用，项目跟进不及时；由于在政府资金支持方面享有优惠，贫困县退出机制不畅。

3优化湘西州扶贫工作的路径

目前，湘西州扶贫工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。湘西州作为国家集中连片特困地区之一，其脱贫任务之重、时间之紧迫，事关全面建成小康社会的大局。为此，需要着重把握扶贫工作的出发点、切入点、着力点、关键点、落脚点，进一步优化湘西州扶贫工作路径。3.1找准出发点：坚持以人民为中心的发展思想不忘初心，是为了更好的前行。党的报告指出，在新时代下夺取中国特色社会主义伟大胜利，要贯彻落实十四项基本战略，“坚持以人民为中心”就是其中之一。2013年，在湘西州考察时指出：“贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。”[2]做好新时期的扶贫工作，就是要从贫困群众自身出发，以贫困群众的忧虑为念，以贫困群众的利益为重，真正关心贫困群众贫苦，为贫困群众办实事办好事。湘西州在全面实施精准扶贫政策过程中，要时刻把贫困群众冷暖放在心上，要想人民之所想、急人民之所急、解人民之所困。人民群众是社会变革和历史前进的决定力量，是社会实践的主体。当前湘西州扶贫工作要尊重人民主体地位，依靠广大群众智慧和力量，共同推动精准脱贫工作。3.2把握切入点：强化队伍建设，发挥“两个作用”抓党建促脱贫，强化队伍建设是关键。基层党组织是做好农村工作的“主心骨”。加强农村基层党组织建设，使其成为具有凝聚力、有战斗力的领导班子是全面建成小康社会的重要基石。俗话说：“基础不牢，地动山摇。”湘西州在推进精准扶贫、精准脱贫战略中始终离不开党中央的领导和支持，离不开基层党组织对扶贫工作的推进和落实。当前，湘西州的脱贫工作已进入最后冲刺阶段的关键时刻，基层党组织，特别是农村基层党组织的战斗堡垒作用愈发凸显。基层党组织是否发挥作用，直接关系到打赢脱贫攻坚战的成效。为此，首先，要把加强基层建设与扶贫工作结合起来，完善村组织建设，以村支部为核心开展农村各项工作。其次，强化基层队伍建设，要把想干事、敢干事、愿意为群众服务的大学生、退伍军人、年轻干部分配到农村工作，筑牢脱贫战斗堡垒。再次，提升基层党员干部素质，只有基层党员干部心里装着群众、想着群众、念着群众，才能真正为群众办实事、干实事，使群众真正受益。3.3抓住着力点：依靠“项目+市场”，发展特色产业发展特色产业，增强自身造血功能，是实现贫困户脱贫的长效机制。在产业扶贫中，贫困户基本上处于产业发展的弱势地位，由于缺资金、缺技术、缺管理，因此在发展产业过程中，参与度较低。针对此种情况，要改革产业扶贫发展思路，大胆采用在推进产业扶贫中省里面确定的“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、穷人能人跟着产业走、产业跟着市场走”[3]的新思路。在扶贫政策上，要改普惠式为差异化，改给钱给物为直接帮扶或股份合作，鼓励贫困地区农业企业、合作社与贫困户建成利益共同体。在产业选择上，要因地制宜，根据湘西州产业发展特点和资源优势，选准发展产业项目，才能带动一方经济的发展。更重要的是要树立市场理念，加快合作组织经济建设，推进湘西州产业健康发展。把发展产业作为扶贫主攻方向，依托资源优势、因地制宜扎实推进产业扶贫，依靠“项目+市场”推动农村产业发展，激发出湘西州贫困地区内生发展动力和活力，增强贫困群众的自我发展能力。3.4抓好关键点：整合优化资源，凝聚攻坚合力一人难挑千斤担，众人能移万重山。扶贫并不单单是政府的责任，也是全社会的责任，要汇集多方力量、善用多种举措，以最优的方式配置扶贫资源，助推扶贫攻坚。一是整合各类扶贫资金，保障资金投入充沛。政府要加大扶贫资金投入，充分发挥扶贫资金的最大效益；要加大贫困地区信贷投入，撬动更多信贷资金投向贫困群众；要引导社会参与贫困地区基础设施建设、资源开发和公共服务；要鼓励社会组织和非公有制经济参与扶贫。二是整合各类扶贫要素，健全资源整合机制。湘西州的扶贫攻坚涉及到方方面面，要充分发挥政策、资金、项目等方面的聚合效应，通过整合政策措施、落实扶贫资金、整合社会扶贫资源，使扶贫攻坚效益最大化。三是完善考核奖惩机制。考核工作要将全面考核与局部考核结合起来，将脱贫成效与个人效绩结合起来，对于表现突出的单位和个人予以表彰，对表现不佳的部门和个人要严厉问责，对不作为的行为要严厉查处，以考核压力激发工作动力，推进精准脱贫工作扎实开展。3.5明确落脚点：扶智扶志先行，探索精神脱贫俗话说：人穷穷一时，智穷穷一世。在精准扶贫中，精神脱贫是精髓。只有从思想、观念、智力上，帮助贫困群众树立起战胜贫困的信心和勇气，才是最终摆脱贫困的根本之策。一是扶贫先扶志，拒绝“等靠要”思想。子曰：“三军可夺帅也，匹夫不可夺志也。”扶志就是要扶困难群众的思想、观念，让其面对坎坷时有信心有勇气跨越。由于湘西州贫困面广、贫困程度深，曾经一度贫困是常态，“等靠要”观念根深，因此要引导困难群众转变“要我脱贫”向“我要脱贫”转换。二是扶贫必扶智，拒绝贫困代际传递。扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，要帮助和指导贫困群众提升脱贫致富的综合素质。由于湘西州为连片特困地区，群众受教育程度普遍不高，授人以鱼不如授人以渔，只有注重贫困群众知识、技能水平的提升，增强贫困群众脱贫内生动力，激发致富活力，才能让贫困群众在精神上站起来。

参考文献：

[1]湘西自治州60年精准扶贫工作发展纪实[R/OL].（2017-05-26）[2018-09-11].fpb.xxz.gov.cn/fpgk/201705/t20170526_680243.html.

[2]论扶贫工作———十八大以来重要论述摘编[J].党建,2015(12):5-7+13.

[3]叶红专.决战决胜脱贫攻坚全力冲刺全面小康为建成国内外知名生态文化公园而努力奋斗[N].团结报,2016-10-12(001).

作者:石凤川 佘生梅 单位:吉首大学