精准扶贫跨越发展研究

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［摘要］精准扶贫工作开展以来各地纷纷采取相应的措施，取得了一定的成效，但目前已处于一种瓶颈的状态。如何在现有的基础上实现精准扶贫工作的跨越发展，到2020年实现全面脱贫，是一个值得深入研究的热点问题。本文以三明国家扶贫改革试验区为例，介绍其精准扶贫的机制和模式，通过精准扶贫工作成效第三方评估发现目前扶贫工作存在的共性问题，并提出精准扶贫工作跨越发展的有效建议和对策。

［关键词］精准扶贫;第三方评估;跨越发展;三明国家

扶贫改革试验区贫困问题是当今社会关注的焦点。如何使贫困人口脱贫致富，是经济社会的发展和全面实现小康社会最为艰巨的任务。扶贫改革试验区是扶贫工作的先锋队，推进扶贫改革试验区的建设对于下一步精准扶贫工作跨越发展具有重要的战略意义。本文选取三明国家扶贫改革试验区作为调查对象，通过对该地区精准扶贫改革的模式和机制进行分析，获取可供其他贫困地区借鉴学习的有效经验。同时，在精准扶贫工作成效第三方评估调查的基础上，多维度的分析了该地区的主要致贫原因，深入研究了目前精准扶贫工作开展中仍存在的问题，并提出精准扶贫工作跨越发展的有效建议和对策。

一、扶贫相关理论

(一)关于贫困问题的研究关于贫困问题的界定，最早可追溯至古典经济学时期，经济学家亚当•斯密和大卫•李嘉图分别从交换价值和使用价值贫乏论对贫困进行阐述。随后，英国经济学家马尔萨斯也提出贫困是不可避免的，贫困者贫困的原因是其自身导致的。直至19世纪末期，英国的经济学家朗特里(1901)最先提出贫困的概念，他认为“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求，那么，这个家庭就基本陷入了贫困之中”。［1］当时，贫困问题没有收到重视，缺乏理论基础。直到20世纪中期，贫困问题逐渐受到关注。1960年奥尔辛斯基通过计算得出贫困线，提出如果家庭收入低于贫困线就处于贫困。1967年经济学家FuchsVictor提出相对贫困的概念，随后英国经济学家唐森德对相对贫困的含义作了更为详细的阐述，认为贫困是相对的，所以只要收入差距存在贫困就不可能彻底消除。［2］随着经济和社会的发展，世界银行对贫困的定义不断补充，其定义最具代表性和权威性，世界银行《2000年世界发展报告》中指出“贫困不只是指物质匮乏，同时还包括低水平的教育与卫生、面对困难时的脆弱性及需求表达困难和缺乏影响力”。［3］界定了贫困问题以后，国内外学者进一步思考了贫困成因问题。舒尔茨(1960)提出贫困的产生是由于人力资本的投入不足。诺贝尔经济奖的得主阿玛蒂亚(1981)把产生贫困原因归结于不平等的享受权利的现状，权利与分配的矛盾致使出现了贫困的现实。［4］诺贝尔和平奖得主尤努斯(2006)把贫困归结为是社会机制的不健全造成的。在总结上述原因的基础上，国内外经济学者提出了解决问题的对策。舒尔茨(1968)认为要解决贫困问题要实行最低工资和农产品价格支撑，并加大对贫困人口的公共投资。世界银行(1990)提出，采用机会和能力组成的政府干预战略，在为贫困人口提供谋生机会的同时，增加人力资本的投入，提高贫困人口的谋生能力。［5］Ra•Gaiha(2000)提出，反贫困有四种干预形式:一是推行最低工资、二是加强农村公共工程、三是信贷干预、四是政府保险计划干预。尼尔森(2004)探讨了扶贫机制中信息传递的重要性，认为要动态掌握贫困信息，这点对我国精准扶贫的开展尤为重要。［6］李小云(2005)认为，参与式扶贫理论对于我国的扶贫开发路径的选择具有启示作用。［7］张巍(2008)认为政府主导的农村扶贫工作更需要有农户的参与。［8］余明江(2010)认为:“我国农村贫困是一个制度性原因，应该在扶贫开发中引入市场，形成政府—市场的双导向反贫困机制。［9］上述解决贫困问题的对策较为宏观，缺乏微观层面的相应措施，可操作性不强，扶贫的效果有待考察。针对于此，精准扶贫成为当前研究的热点方向。(二)关于精准扶贫的研究2013年11月3日，提出“精准扶贫”理念，强调扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，并指出“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发［2013］25号)部署当前和今后一个时期，扶贫开发工作思路，明确要求建立精准扶贫工作机制。国务院扶贫办《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》(国开发办发［2014］30号)和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》(国开办发［2014］24号)两个文件的出台，标志着我国建立精准扶贫工作机制在全国正式启动实施。从2014年我国正式提出精准扶贫以来，具有中国特色的扶贫研究成为众多专家关注的重点内容。关于精准扶贫的理论内涵。庄天慧等(2016)认为精准扶贫的内涵主要表现为扶贫"对象—资源—主体"精准、扶贫"目标—过程—结果"精准以及"微观—中观—宏观"的不同扶贫层级精准。［10］梁土坤(2016)就精准扶贫的内涵提出，差异性是精准扶贫的基本前提、精准性是精准扶贫的核心要义、系统性是精准扶贫的总体要求、发展性是精准扶贫的本质属性、托底性是精准扶贫的政策底线。［11］王介勇等(2016)认为精准扶贫政策的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”，精准扶贫政策的内容体系包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四项内容。［12］明确了精准扶贫的内涵后，相应的学者进一步发掘精准扶贫存在的问题。黄承伟，覃志敏(2015)认为当前精准扶贫实践中存在帮扶资源供给与扶贫需求未能最优匹配，帮扶资源动员非制度化，社会组织等其他社会力量参与精准帮扶的制度供给不足等突出问题，需要通过不断完善精准扶贫工作制度加以解决。［13］陈春祥(2016)认为黔西北山区目前的精准扶贫实践过程中，精准扶贫机制依然不够完善，存在精准扶贫各项工作和精准扶贫各要素之间整合不到位的情形。［14］精准扶贫的实施对策。邓维杰(2014)认为要真正实现精准扶贫，应该尽早开展国家级和省级的贫困普查，对贫困村实施分类管理，采取自上而下和自下而上融合的贫困户识别和帮扶机制。同时，购买独立第三方社会服务来协助和监督整个过程。［15］王国勇、邢溦(2015)提出通过对贫困人口进行精细化管理、对扶贫资源进行精确化配置、对贫困农户进行精准化扶持，使精准扶贫在具体扶贫工作中得以有效运用，实现由传统的"输血式"扶贫向"造血式"扶贫转变。［16］国内外研究者在贫困问题提出，解决方法和实施策略方面进行了深入研究，取得了显著的成果，但是扶贫问题在世界范围内依旧没有彻底解决。不论是政府扶贫亦或企业产业扶贫，扶贫成效均未达到预期效果。因此，国家选取了一些精准扶贫工作具有一定特色的贫困地区作为改革的试点，以期这些试验区的经验和做法对其他贫困地区的精准扶贫工作提供借鉴和帮助。

二、三明国家扶贫改革试验区现有扶贫现状分析

(一)三明国家扶贫改革试验区现状福建省三明市下辖12个县(市、区)，全市人口250万左右，包括5个省级扶贫开发工作重点贫困县，20个市级扶贫开发工作重点乡，2个民族乡，380个建档立卡贫困村，贫困总人口达10．55万人。贫困县数量占全省的21．7%，贫困人口占11．5%，扶贫任务艰巨。自2014年三明市被确定为国家扶贫改革试验区以来，在精准扶贫和精准脱贫上均取得一定的成效。三明市在精准识别贫困户的基础上，积极采取了建档立卡措施，贫困人口显著减少。2014－2015年，全市有5万农村贫困人口实现脱贫，占建档立卡贫困人口的47．5%;2016年减贫人数为2．68万人，占年初贫困总人口的48%左右，完成年度脱贫任务的100%以上。(二)现有精准扶贫机制与模式1．“348”扶贫工作机制一是三步工作法。“三步工作法”，即采取“一申请、两比选、三公示”，对不符合贫困户条件的非贫困户从建档立卡贫困户中剔除，做到贫困对象识别更加精准。二是四因四缺分类法。在精准识别的基础上，把贫困户分成“一般扶贫户、低保户、五保户、低保扶贫户”四类，对于扶贫户按照“因病、因残、因学、因灾”和“缺技术、缺资金、缺劳力、缺动力”等“四因四缺分类法”细化分类，明确每户贫困户具体致贫原因。三是八种帮扶新模式。对原有的“结对帮扶型、创业培育型、入股分红型、资产盘活型、基地托养型、订单带动型、资金互助型、搬迁改造型”等八种帮扶模式进一步拓展提升，探索创新了“三加三带型”党建扶贫、经营主体带动型产业扶贫、科技特派型科技扶贫、就学保障型教育扶贫、资源合作型旅游扶贫、产销联合型电商扶贫、融资担保型金融扶贫、“三自三助型”保障扶贫等“八种新模式”，有的放矢精准帮扶贫困户。目前，全市有1570个建制村推广“348”精准扶贫工作新机制，覆盖2．95万户建档立卡的贫困户。2．健全完善结对帮扶机制第一，完善“一户一策一干部”结对帮扶贫困户工作制度，开展党员干部、专业技术人员与贫困农户“点对点”“一对一”“多对一”等形式的结对帮扶活动，全市有1．8万多名党政干部、专业技术人员、驻村任职干部与3万多户贫困户结对帮扶。第二，完善干部驻村帮扶机制，每个贫困村确定一个省、市、县党政机关或企事业单位挂包帮扶，由挂包单位选派一名党员干部到村任第一书记。全市42个省级扶贫开发工作重点村，由省里安排省直部门挂包，其余338个重点村由市、县安排部门挂包，确保380个建档立卡贫困村干部驻村全覆盖。第三，鼓励民营企业通过投资兴业、吸纳就业、开发资源、捐赠救助、智力帮扶等方式与贫困村结对帮扶，推动贫困村贫困户实现精准脱贫。全市有112家企业与120个贫困村结对帮扶，实施帮扶项目173个。3．创新精准金融扶贫模式支持贫困乡村成立扶贫担保基金，与当地金融机构开展合作，为缺资金的贫困农户提供免出资、贴利息的贷款担保，解决贫困农户担保难、贷款难的问题。目前，全市有20个贫困乡、2个少数民族乡和部分市级扶贫开发工作重点村成立了乡村扶贫担保基金，可为贫困户担保信贷规模在1亿元以上。支持成立村级融资担保基金，全市有68个村成立村级融资担保基金。实施小额信贷扶贫，为建档立卡贫困户提供5万元以下、3年以内、免抵押、免担保、基准利率放贷、扶贫资金贴息的小额信贷，让贫困户贷得到、用得好、还得上、逐步富。4．实施精准造福搬迁工程坚持把“造福工程”与脱贫致富、防灾减灾、新农村建设、城镇化建设、工业园区建设等有机结合，对“一方水土不能养活一方人”的贫困人口实施异地搬迁工程，从根本上解决他们的生计问题，实现“搬得出、稳得住、能致富”。2015年，全市共实施造福工程搬迁7296户、31750人，每个搬迁人口补助3000元，每个困难计生户追加补助3000元，少数民族搬迁对象额外每人补助1000元，建档立卡贫困户每户追加1个补助指标，共争取省上补助资金1．2亿元。鼓励和引导造福工程搬迁群众向工业园区、城镇和中心村附近集聚，建设造福工程集中安置区20个，每个安置区补助100万元。

三、扶贫工作成效第三方评估调研指标分析

2016年，三明市委托第三方机构对全市十二个县市区的扶贫实施效果进行评估。此次评估选取了全市十二个县市区的29个乡镇作为调查区域，随机选取了300个样本作为抽样对象，其中贫困户153户，脱贫户147户。按照相关部门的设计，并结合专家的指导，本次扶贫开发工作成效第三方评估指标体系主要包括贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率和到村到户帮扶工作群众满意度评估三项总体指标，内容涵盖扶贫工作的多个层面，多视角地评价三明市2016年扶贫开发工作成效。(一)贫困户识别准确率根据“一算二查四看”的原则，目前贫困户识别准确率主要影响因素为贫困户漏评率和贫困户错评率，分别赋予权重50%。在抽样调查的153个贫困户中，三明市贫困户识别流程规范性达100%，贫困户的识别准确率总体很高，达100%。1．贫困户识别流程规范性在抽样调查中，99．3%的贫困户认为贫困户评议程序规范，其中，结果公示规范程度最高达到96．1%，申请书的规范程度最低，达到82．4%，评议会议的规范程度也不高，仅有86．3%。说明贫困户对贫困识别流程规范性总体较为认可，但是流程上的规范性还需进一步加强。2．贫困户漏评率与错评率根据调查结果，全市各县市区贫困户漏评率和错评率都为0。说明全市的贫困户定位较为准确，遗漏和错评程度低。3．主要致贫原因根据抽样样本显示，残疾和疾病是三明市贫困人口的主要致贫原因。其中，因残疾致贫的贫困户比例为43．79%;因病致贫的贫困户比例为32．03%。在抽查的样本中，贫困户劳动力能力较低是普遍存在的现象。在住房方面，贫困户的房屋修建的时间较长，存在危房的风险。(二)贫困户退出准确率1．脱贫途径根据抽样样本显示，贫困户脱贫的最主要途径为其他因素，包括政府主导扶贫措施的低保兜底扶贫，其他重要途径有特色产业壮大扶贫，外出务工和加强农村养老保险的支持力度，降低农村赡养老人的生活负担等。调查结果显示，政府在扶贫中起到了主导作用，贫困户脱贫的手段相对产业深度不足，缺乏可持续和稳固性。此外，通过子女上学脱贫的途径在相应的脱贫方式中，比重较低，说明贫困户在教育投入中如果能够获得更多支持，能实现实质性的脱贫。2．脱贫户退出程序合规性脱贫户退出程序主要包括了民主评议、农户确认、公示、入户核实四个环节。调查显示，总体规范性较高，达92．88%。四个环节中，民主评议环节合规性较低，入户核实环节最为规范。3．教育、医疗、住房保障程度根据全市十二个县(市、区)的调查样本显示，如果不考虑生活支出情况，贫困户年收入均超过了省扶贫线的标准，但是如果考虑生活支出，则还有一些贫困户仍未摆脱贫困局面。脱贫户未能脱贫的主要原因在于因病产生的大量医疗支出，因子女上学产生的教育支出等。(三)到村到户帮扶工作群众满意度到村到户帮扶工作群众的满意度采用赋值的方法进行评价，对帮扶方式、驻村干部工作到位和帮扶成效三个满意度中的不满意赋值为1，一般赋值为2，满意赋值为3，对帮扶责任人到贫困户家中的3次以下赋值1，4－6次赋值2，7－9次赋值3，10次以上赋值4，四个指标满分值为13分，为便于比较，将每户贫困户(脱贫户)的评价总分换算成100分，计算公式为［(帮扶方式+驻村干部工作到位+帮扶成效+帮扶责任人到贫困户(脱贫户)家中次数)/13］*100，到村到户帮扶工作群众满意度为所调查贫困户(脱贫户)的均值。各县(市、区)贫困户平均综合满意度为88．02%，各县(市、区)脱贫户平均综合满意度为88．35%，各县(市、区)总体平均满意度为88．18%。此次调查显示，2016年通过政府、企业和相关部门采取了多样化的帮扶措施，三明市扶贫工作成效总体令人满意，但是仍然存在一些问题，需要在今后的工作中予以加强。

四、存在的问题

(一)贫困的界定标准较为单一精准识别是精准扶贫工作的首要环节。长期以来，从某种程度上人们认为贫困主要是一个收入问题，对农村贫困问题的识别也主要以收入为标准。2016年国家开始注意到贫困的多维性，在扶贫工作的退出机制中提出了“两不愁三保障”，但是在大多数基层工作人员的意识里和扶贫工作成效评估的实践中，仍缺乏这样的理念，常常单一的以收入作为贫困界定的主要标准，而忽略了教育、健康、生活水平等其他维度的指标对贫困问题的影响。(二)政府主导，其他扶贫力量不足目前，我国主要依靠政府主导解决贫困户的脱贫问题。从短期看，政府的作用不可忽视，但是从长期分析，授人与鱼不如授人与渔，通过建立和贫困地区相适应的可持续发展的产业或者通过龙头企业实现贫困人口的持续财富的增加。但是产业链条的构建是一项长期艰巨的工作，各方面的协调和市场化秩序的建立需要全社会的共同努力。单纯的以行政命令完成扶贫工作，会导致下级机构迫于压力，流于形式完成任务，并不能从根本上改善地区的经济，解决贫困问题。(三)扶贫工作队伍体系不够完善扶贫工作的具体实践中，扶贫机构设到县市一级，乡镇还没有专门的扶贫机构，专职从事扶贫开发工作的人员严重缺乏，在部分乡镇存在着扶贫干部兼职现象。因为扶贫工作为兼职工作，扶贫干部精力不足，未能把全身心投入帮扶工作，扶贫效果不佳。即使部分扶贫干部经常去贫困户家庭，但是形式重于实质，对帮扶对象的帮助不大。要提高扶贫工作的水平和力度，使扶贫工作跨越发展，扶贫工作队伍建设有待进一步加强。(四)贫困户自身缺陷降低了扶贫工作成效贫困家庭劳动力能力偏弱，劳动力不足是导致其长期贫困的主要原因，一方面，贫困户因残、因病使得其劳动能力偏弱，不能从事高强度的工作，无法获得最低生活保障;另一方面，贫困户自身教育水平较低，自我意识缺乏主动性，等靠要是其脱贫的主要手段，转移支付是其生存的主要来源。资金、技术水平缺乏也是家庭贫困的重要原因。(五)扶贫资金投入仍然不足近年来，各级各部门的项目资金逐步向贫困乡村倾斜，但专项用于扶贫或改善贫困乡村生产生活条件的投入仍然不足，欠帐较多，致使贫困地区水、电、路等基础设施建设依然比较滞后。

五、跨越发展的对策与建议

(一)多维度的分析贫困原因，对症下药减贫并不是单纯的贫困人口的收入增加，而是全面可持续的提高贫困人口的生活水平。除了提高人均家庭收入以外，还包括受教育水平、家庭医疗支出、干净方便的饮用水、互联网、医疗条件、住房情况、抗灾能力等方方面面的改善。精准扶贫首先要精准识别，识别贫困户贫困的真正原因，才能有的放矢，有针对性的解决贫困户的贫困问题，实实在在的提高他们的生活水平，切切实实的将精准脱贫落实到位。(二)全员扶贫，注重扶贫工作的可持续发展在以政府为主导的扶贫工作中，如果没有社会组织和当地群众的参与，只会加大各级政府官员的压力，扶贫效果不佳。因此，需要把当地组织嵌入社会扶贫的机制中，积极发挥社会组织的作用，村民和社会组织共同构建综合性的共享村落，带动区域经济繁荣。同时，着力创新特色产业扶贫、区域联动扶贫、城乡一体化扶贫、社会扶贫等新机制，增强重点县内生动力和“造血”功能。将精准扶贫和产业扶贫相结合，引导企业深入介入扶贫工作。挖掘并大力发展各贫困地区的特色产业，改变现有产品初级低端的现象，拓展产业链，增加产品赋值，使产品具有一定的市场竞争力，以保证贫困户持续脱贫目标的实现。再则，充分调动全社会力量，广泛动员派、群团组织、企业、高校、科研院所等参与扶贫攻坚，形成推动精准扶贫、精准脱贫的强大合力。(三)全面加强扶贫工作队伍建设扶贫工作艰苦任务重，要做好扶贫工作离不开各级扶贫工作人员的全身心投入。第一，应在现有基础上配备齐全扶贫工作人员，尽量做到专人专职。第二，创建扶贫干部内生激励机制，树立为贫困人民服务的意识，调动工作的主动性和积极性，才能将扶贫工作做好做实。第三，加强扶贫干部对贫困及精准扶贫内涵的理解，加强学习和培训，统一对文件的认识和贫困认定的标准，提高帮扶满意度。此外，还需加强扶贫干部之间的沟通交流。加大部门之间的协调，促进乡镇扶贫办和驻村干部之间的交流，驻村干部及时向乡镇扶贫办反映帮扶对象实际情况，驻村联络员和乡镇联络员注重工作衔接。(四)增强贫困人员脱贫的意识和能力针对贫困户自身不愿脱贫的现象，首先要改变贫困户要等靠的思想，积极的改变自身贫困的现状。这就需要引导其将农村中不值钱的东西，如纯净的空气和水、无污染的环境等赋值，充分利用现有的资源，增加脱贫创收意识，将扶贫工作由单纯的经济型向生态共赢型转变。其次，各地产业技能培训方面虽然取得了较大的进展，不过培训技能和产业扶贫还不够紧密，因此，将贫困人口技能培训和当地产业发展有机的结合起来是今后扶贫帮扶的主要方向。只有人人有事做，人人爱做事，才会降低返贫的概率，将贫困的局面彻底改变。(五)合理配置扶贫资金，提高使用效率加强对扶贫资金使用的监管，在精准识别的基础上，精准使用扶贫资金，并建立精准扶贫工作督查和考核机制，把减少建档立卡贫困人口数量、提高有劳动能力贫困人口收入和改善贫困乡村生产生活条件作为市对县目标管理考评的重要内容，真正做到脱贫成效精准考核。

作者:黄海棠 李永坤 单位:1.三明学院管理学院 2.三明市农业局