帮助张掖生态经济发展措施

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一、张掖发展生态经济的优势

生态经济是以生态环境建设和社会经济发展为核心，遵循生态规律和经济规律，把生态建设、环境保护、自然资源的合理利用与社会经济发展及城乡建设有机结合起来，通过统筹规划，综合建设，培育可持续的优美生态环境，建设文明和谐的生态文化，发展高效低耗的生态产业，建立人与自然和谐共处的和谐社会，实现经济效益、社会效益、生态效益的高度统一和可持续发展的一种人类实践活动。生态经济的本质是把经济社会发展建立在生态环境可承受的基础之上，在保证自然再生产的前提下扩大经济再生产，从而实现经济社会发展和生态环境保护的“双赢”，建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态社会系统。生态经济更多地强调生态背景下发展经济。更多地强调生态资源的特色和优势。对张掖来讲，发展节水、高效、生态、安全的现代农业．发展环境所容许的、低污染或无污染、高效的、可持续的工业循环经济，发展以旅游业为带动的第三产业。是建设生态文明的必须选择。就现有基础分析，张掖发展生态经济具有以下几方面优势：

(一)农业基础稳固，现代农业快速发展

张掖是传统的农业地区，光照充足，灌溉便利，农民耕作技术纯熟。农业特别是灌溉农业生产水平相对较高。黑河作为我国第二大内陆河，年均来水量15．8亿m，滋润着绿洲379万亩耕地。张掖农业比重大，特色浓，农产品量大质优，是我国西菜东调、玉米制种和酿酒原料的主产区，曾以占全省5％的耕地提供了全省35％的商品粮，在国家商品粮基地建设中占有重要位置，“金张掖”就是因为农业优势而生辉。近年来，张掖立足于建设现代农业与生态相生相伴的藕合体系．以建设现代农业大市为目标，强化科技支撑，突出特色优势，高效、节水、安全、生态的现代农业快速发展：粮食生产连续5年增产增收．总产量突破100万吨。全省7个粮食生产大县张掖就有4个；围绕特色农产品资源优势，玉米制种马铃薯加工、肉牛养殖、高原夏菜、设施葡萄等特色产业迅速发展；累计培训农村劳动力20．6万人，输转113．2万人，创劳务收入77．7亿元；甘州区作为全国首批甘肃唯一的“国家现代农业示范区”，立足区域优势，着力推进专业化布局、产业化经营、标准化生产、技能化培训，已形成了“前引后推”的发展格局；总投资3．2亿元、占地31125亩的张掖绿洲现代农业示范园区已初具规模，吸纳省、市、区20多个科研机构入住，2011年上半年完成投资1．5亿元，开展了膜下滴灌、新品种新技术引进推广等多项现代农业试验示范，逐渐成为“三农”试验示范的平台。

(二)重要的生态安全屏障，生态保护与开发力度逐步加大

张掖市处于祁连山水源涵养核心区域和黑河流域中上游，区域内有316万亩湿地，类型多样，生物多样性丰富，有湿地植物195种、动物116种，具有重要的生态意义。祁连山水源涵养林是祁连山生态系统的主体，森林总蓄积量l161万立方米。每年涵养吞放约72．64亿立方米出山水，灌溉着河西走廊和内蒙古额济纳旗1050万亩农田，浇灌着1650余万亩林地和1200余万亩草原。是河西走廊的水源保障线。广袤的草原是南部延山带重要的生态区。在为畜牧业发展提供支撑的同时。形成承接祁连山水源涵养林与平原湿地良好的连接带。发源于祁连山区的黑河是流经青、甘、蒙三省(区)的全国第二大内陆河，流域总面积14_3万km，其生态建设与环境保护不仅事关流域内的生存环境和经济发展，更关系到西北、华北地区的环境质量。立足于生态安全屏障，建设生态文明大市．积极争取生态功能区转移支付2-3亿元，上级财政生态环境保护专项资金2-4亿元，支持张掖黑河湿地国家级自然保护区和张掖国家湿地公园、国家城市湿地公园建设。湿地保护成效显著：黑河流域应急治理工程全面完成，累计完成投资l5．38亿元。自2000年起连续十年完成了水量调度任务，累计向下游下泄水量100．07亿m，，实现了东居延海连续6年不干涸的历史性突破。下游生态环境得到了明显改善；退耕还林、三北四期等重点生态工程建设任务全面完成。为改善区域生态环境作出了积极贡献。

(三)丝绸之路咽喉要道，立体交通枢纽已具雏形

张掖处在我国地形第一阶梯到第二阶梯过渡处的天然走廊中部、古“丝绸之路”南北两线和“居延古道”的交汇点上，自古就是一个商贾重镇、交通要塞，也是“西电东送”、“西煤东运”、“西气东输”的必经之地和咽喉要道，交通运输四通八达，自古以来就具有通道优势，历史上就是一条经济通道。目前，张掖借助这一优势，以航空、铁路、公路、管道、通讯等为重要组成部分的通道建设初具雏形，兰新铁路第二双线已开工建设，张掖军民合用机场即将投入使用，兰州至张掖铁路增建三四线．张掖已被交通部列为全国179个公路交通枢纽站之一，成为连接青藏、内蒙古两大高原和青海、内蒙、新疆3省，航空、铁路、公路交错互补的立体交通枢纽，扩大了张掖的通道截面，打破了自古交通东西单向瓶颈的格局，使张掖成为了沟通东西、连接南北的区域中心城市，立体交通枢纽已具雏形，为张掖发展通道经济奠定了基础。

(四)自然资源丰富。旅游产业方兴未艾

张掖旅游资源丰富，境内祁连山风光、冰川、湿地、丹霞地貌等自然旅游资源特色鲜明，大佛寺、马蹄寺石窟、明长城等历史文化旅游资源内涵丰富。以红西路军历史为主要内容的红色旅游极具开发价值，以现代农业为主要内容的观光农业旅游资源潜力巨大，裕固族民族风情旅游资源得天独厚，发展生态旅游前景广阔。近年来，张掖不断加大旅游开发投入，完善税收优惠政策，着力打造区域旅游精品线路，正在努力建设“七彩丹霞、湿地之城、裕固家园、戈壁水乡”的旅游目的地和区域性中心旅游城市。2010年全市共完成旅游项目投资6亿元．2011年各级财政安排旅游业发展专项资金2000多万元，目前全市已开工建设旅游项目20项，开通5条张掖城区至重点景区旅游交通专线，焉支山森林公园、丹霞地质公园购置16辆旅游观光车投入运营；张掖国家湿地公园、文殊寺通过国家4A级旅游景区初评，张掖丹霞地质公园等4家景区被评定为国家3A级旅游景区。2011年上半年，全市共接待境内外游客120．97万人次，同比增长115％，实现旅游综合收入5．9亿元．同比增长110％。

二、张掖发展生态经济面临的困难和问题

由于张掖绿洲所处的地理环境。以及经济社会发展的现实水平，张掖发展生态经济也面临一些问题和困难。突出表现在农业比重大，工业经济基础薄弱。财政对发展生态经济的投入非常有限，生态安全形势严峻，影响了生态经济发展的步伐。

(一)农业比较效益偏低2010年。全市实现农业增加值62．33亿元，占全市生产总值的29．3％。但由于农产品品种、品质结构尚不优化，优质率较低，特色农业优势不明显；除玉米制种外，其他农产品品种规模小．市场占有率不高等问题比较突出；农产品交易市场和专业合作社等流通组织规模小，辐射带动能力不强；农业产业化经营水平不高，农业经济循环链条短，经济附加值小，科技含量不高。加之农业不直接提供税收，对经济发展的贡献率较低。

(二)工业经济基础薄弱

计划经济时代张掖以商品粮基地定位自身发展，国家和省上很少布局建设工业项目．造成了张掖工业短腿的结构性缺陷。2010年，全市完成工业增加值55．4亿元，仅占全市生产总值的26％．与全国全省平均水平相差很大。工业经济总量小，整体实力不强，主要依赖资源开发和初级加工，高耗能高污染、低科技含量和低附加值特征明显，产品结构单一。发展方式粗放；传统产业提升改造严重滞后，风电、太阳能、煤制天然气等清洁能源产业发展正在起步．拉动经济攀升的大项目、好项目接续不足，工业经济持续快速发展的基础不稳固，财政增收的后劲不足。2010年全市大口径财政收入占生产总值的9％．财政自给率仅为12．9％。财政用于支持生态经济发展的能力有限。

(三)旅游产业尚未形成规模优势

一是旅游策划创意与提升整体形象不够．旅游产业和文化元素融合不深，打造旅游“卖点”和宣传促销力度不大。旅游产品开发滞后，难以全面彰显张掖丰富多彩的旅游资源；二是现有旅游线路大部分处于北部戈壁沙漠和绿洲边缘地带，点线散长，游客逗留时间短暂，而张掖南部祁连山风光、草原美景、裕固风情以及气势磅礴的丹霞地貌和色彩绚丽的彩色丘陵等旅游资源尚未得到及时开发。旅游资源优势未转化为直接有效的经济优势；三是旅游产业发展过分依靠政府，投资不足，多渠道投入的机制尚未形成，导致旅游景点景观基础设施相对薄弱，配套服务不完善，旅游资源开发还处于初级阶段，旅游业附加值不高，对经济的带动还很不明显。(四)生态环境f,''''-I题严峻张掖降雨稀少，蒸发强烈，用水主要依靠过境水；境内可供开发利用的河流26条，可利用水资源总量26．5亿ms，扣除黑河向下游分水9．5亿m后，人均占有可利用水资源量1250m3，亩均511m3，分别为全国平均水平的57％和29％，是典型的资源型缺水地区，水资源总量不足。同时，张掖是一个农业大市，农业灌溉用水占了全市总用水量的85％，农业、工业、生活和生态用水比例为85：2．5：2．5：l0；工业用水重复利用率仅为52％，也远低于全国72％的平均水平，用水效率整体不高。此外，自2000年起黑河连续十年向下游分水，使得中游缺水严重，用水矛盾突出；配合黑河向下游分水，地下水开采量逐年上升，地下水位多呈下降趋势，祁连山雪线上升，加之水源涵养、湿地保护投入资金不足，人工绿洲和生态湿地面积萎缩，泉水锐减，防风固沙林带成片枯死，荒漠化加剧，黑河中游地区生态环境自然退化，生态功能下降。

(五)生态补偿机制不健全

生态补偿包括三个方面：一是区域生态环境的保护、修复与重建等需要大量资金投入；二是为了保护生态环境，可能会丧失许多发展机会，付出机会成本；三是生态环境是一种公共品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益，应该对生态环境保护地给予补偿，以合理体现生态环境这一公共品的价值，统筹区域协调发展。国家环保总局2007年的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出了生态补偿的原则：即谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁污染、谁付费。近年来，部分省市在流域的生态补偿方面进行了有益探索。如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。应用的补偿手段主要是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。张掖市多年的实践结果表明，尽管付出了沉重的代价，但得到的补偿十分有限，仅仅是对投入成本和机会成本给予了少部分的补偿，差距很大。一是对保护生态投入的补偿较少。2010年省上从中央转移支付资金中给予了张掖市生态功能区转移支付2-3亿元，但与张掖市用于祁连山养护、黑河流域治理的投入以及因分水造成的生态恶化等相比，相差甚远；二是退耕还林、退牧还草补偿水平较低。虽然国家对农牧民退耕还林、退牧还草给予了现金补助，退耕还林折算现金补助160元／亩。退牧还草70元，亩，生态公益林补偿只有5元，亩，与农牧民耕种、放牧的收益相比(耕地每亩收益至少在800元左右，草场每亩收益300元左右)，差额较大，现在已启动的退耕还湿地工程也还没有明确的补偿办法。这都在一定程度上影响了生态保护工程的顺利推进：三是对张掖市保护生态的成本没有进行补偿。据统计，2o00年到2008年因分水共造成农业损失5．89亿元，在减少水费收入1．14亿元的同时，因县区间的调水，增加市县区费用2577万元，水利系统用于堵口疏浚河道费用1616万元，累计达7．45亿元：四是生态保护的机会成本得不到补偿。祁连山地区被列为限制或禁止开发区后．一些经济效益较好符合国家产业政策但对生态环境有影响的产业项目受到影响。因张掖市分水、防风固沙，为周边及下游地区带来的生态环境改善而形成的效益．更是没有体现在补偿上。

三、财政支持张掖生态经济发展的对策建议

“十二五”期间。张掖市各级财政部门将按照市委、市政府的总体部署，紧紧围绕实现生态经济可持续发展。以建设生态经济示范区为主攻方向，抓住国家和省上推进主体功能区建设等各项政策机遇，积极争取项目资金，优化财政支出结构，全力争取国家生态效益补偿。大力支持生态经济发展，以生态经济发展壮大财政实力，实现建设生态文明大市、现代农业大市、通道经济特色市、民族团结进步市的战略目标。

(一)全力支持生态经济发展

坚持公共财政方向。积极调整支出结构，加大财政投入力度，集中财力支持生态经济发展．优先安排生态经济社会可持续发展重点项目，控制其他非可持续发展建设性支出，着力解决投入不足等制约生态经济发展的瓶颈问题。一是加大“三农”投入力度，不断增加“三农”综合专项支出和张掖绿洲现代农业实际示范区建设资金，大力发展现代高效、节水、生态农业：二是设立生态保护专项资金，积极支持祁连山国家级自然保护区和黑河湿地国家级自然保护区生态保护，恢复生态原貌；三是增加城市建设投入，支持创建生态文明城市．以生态建设引领城市建设．加快滨河新区、张掖国家湿地公园和国家城市湿地公园建设，打造宜居宜游的田园城市；四是进一步增加对新能源、新材料、循环经济、节能减排的投入．引导企业发展生态产业，依靠科技进步推进产品结构调整和提高资源利用效率，注重经济效益、社会效益和生态效益，实现企业与自然社会的和谐统一；五是大力支持旅游业发展，管好用好旅游发展专项资金，改善旅游景区基础设施，推进旅游景区星级建设，积极推动张掖旅游产业大发展。

(二)加大项目资金争取力度

紧紧抓住政策机遇。积极沟通衔接，努力争取列入西部生态文明示范工程．促进生态经济发展。一是逐年增加项目前期费用预算，为生态项目的筛选、储备、申报及前期工作提供资金保障：二是抓住国家实施西部地区生态文明示范工程这一千载难逢的机遇，发改、财政、林业等部门切实加强协作配合，抽调人员，集中力量力争将张掖市县(区)列入示范工程试点县范围；三是围绕建设生态文明大市，积极争取退牧还草、天然林资源保护、防护林体系建设、水土流失综合治理、湿地保护与恢复工程等重点生态建设工程．努力提高林草植被覆盖率，增强涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等生态功能；四是围绕建设现代农业大市．用足用活国家强农惠农政策，重点争取张掖绿洲现代农业试验示范区建设、设施农业、肉牛养殖、玉米制种、马铃薯繁育等产业发展资金，加快农业发展；大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，推广清洁环保生产方式，治理农业面源污染；抓住中央支持水利发展改革的机遇。积极争取农田水利建设、中小河流治理、小型水库除险加固等项目资金。促进水资源的合理利用：五是围绕建设通道经济特色市，争取更多城市建设及公路、铁路、机场等重点基础设施建设项目、“两新一特”三大优势产业和旅游、服务等生态行业发展资金，逐步培育成当地的支柱产业，同时，积极争取中央财政节能减排、淘汰落后产能奖补资金，改造和提升现有产业，不断增强二、三产业发展活力和动力。

(三)构建多元化的资金投入机制

创新思路。积极建立多元化投入机制，千方百计筹措建设资金，加快生态经济发展。一是研究建立财政支持生态经济发展的政策体系，制订出台发展生态工业、旅游产业等扶持政策，努力发挥财政资金的导向和杠杆作用．通过贴息、奖励等手段。鼓励和引导银行、企业、个人对有利于生态环境保护与开发的产业进行投资；二是按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、形成合力”的原则，切实推进全市财政支农资金整合．大力支持重点农业项目建设，促进特色优势产业发展；三是建立健全市、县区财政责任分明的投入分担机制。进一步明确县区财政支持生态经济投入责任和支出范围．逐步建立稳定的生态经济投入增长长效机制，促进生态经济持续快速发展。

(四)争取上级加大资金、政策扶持力度

由于自然环境、历史、经济社会发展等方面的原因．导致张掖财政收入规模小．冈0性支出需求大，仅仅依靠张掖自身的财力，难以较好地发展生态经济，建议市县区政府共同努力，充分发挥人大代表建议、政协委员提案的建言献策作用，争取上级相关部门出台政策，加大对我市的支持力度，切实增强张掖财政保障能力，有效推进全市生态经济发展。一是加大一般性转移支付补助力度。充分考虑绿洲地区自然环境脆弱、地域广等因素，不断提高按人口、面积、耕地等为主要依据分配转移支付的比重，切实加大对绿洲地区一般性转移支付的补助力度。实现区域发展基本公共服务的均等化和生态建设项目的顺利推进：二是积极争取加大生态功能区转移支付补助力度。支持祁连山及黑河流域生态保护，保障甘肃、内蒙乃至全国生态环境．切实维护限制和禁止开发区居民和政府的利益，促进生态区经济快速发展：三是积极争取将黑河流域的森林、草原、湿地、河流作为一个整体。纳人生态补偿机制，按张掖市生态保护投入和发展机遇损失，以及生态受益者的获利来测算生态补偿，形成生态保护投入的统筹协调互补互促体系。多年来，为保障祁连山水源涵养、河西走廊以及黑河流域的生态安全，保证流域水资源的可持续利用。

张掖市投入了大量的人力、物力和财力。由于生态保护和黑河调水受益对象较广，涉及省内外多个市州，建议上级一方面解决张掖市生态投入不足的矛盾。另一方面提高生态受益者的环保意识：四是设立绿洲地区生态环境建设和保护基金。通过上级设立专项补助资金、本级财政投入和建立并完善有偿使用生态环境资源与恢复生态环境的经济补偿机制而征收的费用．积极筹措绿洲地区生态环境建设和保护基金．基金主要用于生态环境基本建设和保护，为绿洲地区生态环境建设和保护筹措稳定的资金；五是允许生态保护区调整和完善现行资源税政策。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源．增加水资源税．开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税。对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。