从经济学角度看待环境法实施论文

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论文关键词：环境法不合作博弈效率

论文摘要：环境法是现代国家保障公共环境利益的制度形式之一。受个体行为、政府行为以及违法人者与执法机构之间的不合作博弈等因素影响，环境法规实施的效果往往并不理想。通过讨论破坏行为数量与执法者发现违法行为的概率、惩罚强度以及其它相关因素之间的关系，分析了环境法规实施过程的内在机理，并据此提出了提高环境法规实施效率的建议。

环境法是调整人类在开发利用和保护环境中所产生的各种社会关系的法律规范的总和。[1)(P40)建国以来，我国先后建立起以《环境保护法》等为基础，以包括“三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度等在内的八项环境管理制度为核心的环境法规体系。这些法规在遏制生态环境危机，促进我国经济社会的可持续发展等方面发挥了积极的作用。但是，随着我国经济与社会的不断发展，人类活动与生态环境之间的冲突日益加剧，环境法规的实施效果越来越不能令人满意，其中效率较低的问题尤其突出，以致我国每年的《中国环境状况公报》的基调总是“局部好转，总体形势仍在恶化”。本文运用经济学原理，对影响环境法实施效率的因素及其内在机制进行了分析，并据此提出了提高环境法规实施效率的策略和建议。

一、影响环境法规效率的因素

从经济学角度来看，影响环境法实施效率的因素主要包括以下三个方面:

首先，个体在行使其环境权利中的“外部性”问题，是影响环境法实施效率的重要因素。生态环境物品本身是不可分割的，它具有典型的“公共物品”的属性，个体的环境权利彼此间是相关联的，从本质上讲是一种公共产权。随着人口数量的急速增长，以及工业化程度的不断提高，人类开发利用自然资源的能力不断增强，对环境的造成了越来越大的压力，生态环境物品日益成为一种稀缺的资源。由于存在负的外部性，出现了企业生产的私人成本与社会成本的差异。(2yr2-;a}为了追求自身经济利益，企业往往过度地排放污染物，造成环境污染、生态破坏等后果。众多企业对于土地、水资源等环境资源的争相利用，对草地、森林等生态资源的滥垦、滥砍、滥伐、滥樵，往往导致资源的过度开发，造成“公地悲剧”。[3](P1243-48〕另一方面，由于环境物品的公共物品属性以及个体环境权利的公共产权属性，在环境治理活动中，个体间存在着“搭便车”的动机，大大影响环境治理的绩效。以制止环境污染为例，为了争取公共环境利益，本可联合起来与污染者进行集体谈判以避免效用损失，但作为理性经济人，每一个体都希望自己不参与或少参与，尽量地将制止污染的成本转嫁给他人，即企图通过“搭便车”来实现自己的环境权益，结果使污染者得以逃避制裁，公共环境权益遭到侵害。

其次，作为人，政府对于环境目标的偏离甚至背离，也会影响到环境法的执行效果。环境效益具有正的外部性。事实上，由于自然条件和技术因素的限制，治理者基本不可能向享受者收取费用。这意味着治理主体以外的其它个体可以无须付费而免费享用环境利益。因此，要使个体成为治理主体尚存在相当困难。环境治理必须通过委托人指定的人来进行。在现代社会，政府往往扮演这种人的角色。在委托一关系下，由于缺少完善的激励与约束机制，人可能违背委托人的意志，形成“道德风险”，使委托人的环境权益无法完全实现。作为人，政府有着多元化的目标，除生态环境治理目标外，政府还不得不兼顾其他诸如经济增长、就业、社会稳定等经济政治目标。在决定政府行为的综合目标体系中，并非所有的目标都具有同等的重要性。由于人力、物力及财力资源的稀缺性，它们更多地被用于解决与国计民生相关的近期目标，当众多发展目标发生冲突的时候，地方政府在生态环境治理活动中有意地采取投机行为，作为远期目标的生态环境效益往往被忽视。另一方面，在环境效应的外部化的前提下，政府，特别是地方政府为了追求本地区的经济利益，可能以破坏生态环境为代价来获得GDP的增长。地方政府之间如此博弈的结果，同样会产生“公地悲剧”的结局。许多跨流域、跨地区的生态环境问题，就是不同地区政府间的不合作博弈造成的。

第三，在理性人假定之下，环境法所提供的行为准则并非直接决定人们的行为，也不可能强制性地改变环境破坏者的行为。从经济学角度分析，违法者的行为取决于它对其行为结果的收益与成本的理性计算。如果环境行为收益大于成本，则理性的个体的选择必然是行动;若收益小于成本，则个体必然选择放弃。根据经济学关于经济人理性的假定，个体是自身效用最大化的追求者，符合“经济人”的全部特征。个体虽不乏对舒适的环境和清新的空气的追求，但在其效用体系中，经济利益仍居于首位。为了获得经济利益，上述个体会不惜损害其它人的环境权益。虽然无法脱离环境法的约束，但作为理性的“经济人”，他们并不只是被动地服从法律规定，也会与执法者进行不合作博弈。表现为这些破坏者不仅不服从环境法，而且会通过“钻空子”、逃避制裁等方式有意地实施违法行为，导致环境法规的实施效率大打折扣，公众的环境权益受到一定程度的损害。

二、环境法规实施过程的机理

贝克尔认为，犯罪或违规活动不必归于道德或者个人的素质，它纯粹是一种经济行为。[4](P63)根据“经济人”假定，当某人从事违法行为的预期效用超过从事其他活动所带来的效用时，此人便会从事违法活动。企业或个体有意破坏环境的行为是否会发生，同样取决于其行为的收益与代价(违法的成本)的对比。

假定某一违背环境法者的违法行为数量CS;)与其被发现并被惩罚的可能性(P;)与被判定违规后接受的惩罚(f)，以及与他从事其它活动可得到的收入、逃避被发现和惩罚、违法意愿等其他变量之间(综合为混合变量u;)存在着某种关联，这种关联可用下面的函数形式表示:S一艺S;}P}}.}}u})(，，

因为只有被发现而且被认定违背环境法规，破坏者才会受到惩罚，所以对违规者而言，违规是否会受到惩罚是不确定的:如果判定有罪，那么他将因此而为每次违规支付关，否则他将分毫无损，而且还会因从事违法活动而获益。P，和关的任何增加都会减少违法行为的预期效用，因而减少违法数量，即:Sp;二as;<oaP;，及Sf二as~-一上<0(2)a};

一般认为，对于那些对风险持喜好态度的违法者而言，他们对于违规行为被发现并被惩罚的可能性的变化的反应比对接受一定惩罚的反应更为敏感，违规行为发生的数量对于被发现并被惩罚P‘的弹性要大于个体对于惩罚本身关的弹性，即:as;>as;aP;al;-

另外，综合变量u‘的某些要素如个体的收入水平、教育程度以及执法过程中的惩罚形式等，也会影响S;。如果个体能够通过合法经营和生产活动而不是以破坏环境为代价来取得经济收入，那么违法数量就会减少;同样，如果提高个体的遵纪守法程度，也可降低违法数量。

上述分析表明，要减少违法数量，提高违法者被发现并被惩罚的可能性(P})是一种最有效的途径。但问题在于，受执法成本(c)、环境监测技术(t)以及自然条件，如环境行为者的空间分布(g)等因素的限制，P‘的提高是有限的。

即:P}=P;}c}t}g)(3)

在监测技术和自然条件确定的前提下，执法成本(c)是影响P‘大小的重要变量。如果c增，._‘、___._.as

大P}将趋于递减。又由(2’知，蓄<0，则“f将增大，环境法规的实施效率将降低。

一般说来，违法者属于风险喜好型。他们对关的反应弹性要小于对P‘的反应弹性。尽管如此，在环境法的实施过程中，关同样是改变个体环境行为的重要约束条件之一。在不违背“罪罚相当”的原则下，适当地提高惩罚强度是有利于减少违法数量s‘的。这可以解释现实中为什么罚款或行政处罚不能从根本上制止污染和破坏行为，而若将处罚上升为追究刑事责任，则可大大提高环境法的威慑力。当违法者面对刑事责任而不是少量的罚金时，意味着违法的预期成本加大。成本—收益计算的结果，必然引导个体的行为符合环境法要求的规范。

三、提高环境法实施效率的策略

提高环境法实施效率的目标，在于通过改变约束条件，使违法行为的数量最小化。即:

Min艺S;(，，，f,,u;)(4)

提高P;大或改变u‘都可以有效地降低违法数量。其中“，属于综合变量，可以视为外部环境因素。在特定时期和特定地域条件下，u‘可视为常量，这时减少违法行为数量的关键就取决于执法者与违法者的博弈。对执法者而言，可以通过调整Pr关来改变违法者的行为以降低违法数量，达到保护公众环境利益的目的。

提高P，是提高环境法实施绩效的最为有效的手段。这些手段包括改进技术和手段，扩大环境监测的时空范围;强化监督机制，督促执法者尽职尽责;通过界定资源的环境产权，以市场化的方式调动个体维护环境权益的积极性等。公务员之家

但P‘的提高要受制于执法成本c的限制。由于企业、农户等生产者、消费者个体在空间分布极广，其环境破坏行为类型又呈现为多种方式。特别是在执法者和违法者之间存在信息不对称的现象，导致信息障碍。另外，由于技术水平和实施条件所限，大量的生态环境事件还处于不可观察性的状态。如对污染企业的污染状况的监测，存在着很多技术障碍。要实现对所有违法者的行为的监督与检查，其成本之高可想可知。当生产企业或农户与执法部门进行不合作博弈时，这种成本会更大。如现实中环保部门在对污染企业进行排污浓度的监测时，就经常遇到巨大的操作困难，企业往往和环境监测部门“捉迷藏”，使后者防不胜防，徒唤奈何。

在这种情形下，通过改变f的方式，如提高对违法行为的惩罚强度等来影响个体的环境行为就成为一种更可行的选择。在我国环境法的执行实践中，经常出现以罚款或行政处罚替代执法的现象，即对违规者只进行罚款处理或行政方面的批评教育，且罚款数量远远低于其所产生的生态环境破坏的治理成本，根本不能制止违法者的污染和破坏行为，甚至在客观上还纵容了企业的破坏行为。如果增大罚款的强度，使违法者承受巨大的经济惩罚，以至倾家荡产，或者将惩罚方式改为追究刑事责任，则必将增加违法者的风险预期，促使其改变其环境行为。在这个意义上，环境执法中实行“严管重罚”、“杀一做百”，应该是一种不错的策略。1997年，我国首次在刑法中规定了破坏环境罪，包括污染环境方面的犯罪、有关野生动物及其制品方面的犯罪、有关植物方面的犯罪以及破坏资源方面的犯罪等四个类型共12种破坏环境资源保护罪。这无疑标志着我国环境法更趋于科学和成熟。

最后，可调整改变综合变量u‘来提高环境法规的实施效率。如通过转移支付、税收优惠等形式，提高或改善贫困地区农户的经济水平，减小他们对于生态环境压力，加强环境法规的宣传普及工作，努力促成良好的环境伦理和道德规范等。

综上所述，提高P或f，以及改变综合变量u，是提高环境法规实施效率的可行途径。但由于执法过程难免产生相应的执法成本，如果发现并确认个体违法行为的成本过高，或者执行惩罚的成本过高，以至于执法成本超过了实施法规所产生的收益，则环境法规将不是最佳的制度选择，以其它制度形式取代环境法规这一强制性制度安排就成为必要的了。