市场经济下档案管理的有效性

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作为政府工作组成部分的档案行政管理部门，在社会主义市场经济条件下，如何有效发挥档案行政管理部门的职能，依法管理档案事业，探索档案依法行政的有效途径和方法，是目前亚需解决的问题。

一、社会主义市场经济体制是档案依法行政的基础

(一)建立社会主义市场经济体制要求政府行政管理部门依法行政。建立和完善社会主义市场经济体制，客观上要求政府对经济社会事务的管理必须依法进行。国务院1999年了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，又于2004年印发了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确要用十年左右的时间，基本实现建设法制政府的目标。

(二)中国特色社会主义法律体系初步形成使依法行政有法可依。完备的法律体系是依法行政的基础。按照党的十五大和十六大要求，中国特色社会主义法律体系形成的时间是2010年。目前，这个体系已初步形成，到2007年2月底，全国人大及其常委会制定的现行有效的法律已有223件，涵盖了经济社会生活各个方面，它包括了七个法律子系统，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。中国特色社会主义法律体系的初步建立，使社会经济生活和政府依法行政基本实现了有法可依。

(三)中国特色社会主义档案法律体系的初步建立为档案依法行政莫定基础。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，档案法律体系也已初步建立并在逐步完善。一是1987年颁布的《中华人民共和国档案法》奠定了我国档案事业依法行政的基础。1990年国务院批准了《中华人民共和国档案法实施办法》，对《档案法》相关规定进行了细化。国家档案局还制定了一系列规章和规范性文件，在国家层面建构起比较完备的档案法律体系。二是各地根据实际情况，制定了适合本地区发展水平的地方性档案法律体系。全国31个省级建制中，已出台地方档案法规的有30个。此外，各地还制定了大量的政府规章和一系列的规范性文件。以辽宁省为例，现有地方性法规《辽宁省档案条例》，省政府规章《辽宁省破产企业档案管理规定》及109件规范性文件，建立了由地方性法规、省政府规章和规范性文件组成的切合辽宁实际的地方档案法律体系完备的档案法律体系，有效保障了(档案法》的贯彻落实，为档案系统依法行政创造了条件

(四)社会主义市场经济条件下档案行政管理部门的基本职责是依法行政。《全面推进依法行政实施纲要》指出，市场经济条件下，政府部门的职责是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。档案部门的职责应该在“社会管理和公共服务”之内的。按照《档案法》的规定，各级档案行政管理部门，依照统一领导、分级管理的原则，对所辖区域内的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。档案行政管理部门依法行政是最基本的职责综上所述，我国适应市场经济体制需要的行政管理体制已经初步形成，档案依法行政是社会主义市场经济体制的客观要求。

二、我国现阶段市场经济条件下档案依法行政遇到的新情况、新问题

(一)档案行政管理体制没有理顺。由干历史和部门利益的原因，档案行政管理的条块关没有理顺最突出的问题是档案全行业行政管理与城建档案工作的关系问题同时，从国家到地方，各种专业档案馆越建越多，国家综合档案馆与专业档案馆在档案进馆范围、档案移交等方面存在很多矛盾，造成大量的人、财、物的巨大浪费。目前，深圳、安徽等地积极探索档案资源的整合，其核心问题是理顺档案行政管理体制。

(二)档案执法主体存在缺位问题。明确行政执法主体资格，是档案依法行政工作的前提。《档案法》明确规定了县级以上档案行政管理部门的行政执法主体资格，并赋予档案行政管理部门行政处罚权，但各地普遍存在执法主体定位不明确而造成行政执法主体缺位的问题。据统计，辽宁省115个档案行政管理部门中，没有按照有关要求公告档案行政执法主体资格的有37个，占总数的32.2%。档案行政管理部门执法主体资格不明确，严重影响了档案行政管理部门执法监督作用的发挥。

(三)档案行政管理部门职能转变不到位。

目前，大部分档案行政管理部门管理档案事业，还是习惯计划经济条件下的行政手段，习惯于微观指导的方式。档案行政管理部门对基层单位的业务指导占用了档案行政管理部门很多精力，而真正行使档案执法监督职能的则很少。由于档案行政执法力度不强和执法手段的欠缺，使一些档案行政执法检查活动流于形式。

(四)档案法律法规还有不完善的地方。《档案法》颁布实施20年来，极大地推动了全国档案事业的发展。但随着经济社会的发展，档案工作出现了很多新情况，巫需予以规范。如电子文件归档和电子档案管理立法滞后，影响了电子文件的归档管理;国家综合档案馆已被政府指定为政务信息公开查询场所，而《档案法》中对此没有相关规定，等等。国家和地方的档案法律法规中，有的需要进一步清理、废止或部分废止;现实需要而尚未制定的则要抓紧制定，逐步加以完善。

(五)档案法制机构不健全和执法人员素质

不高、随着依法行政工作的不断推进，省、市级档案行政管理部门大都设置了法制机构，而县级档案行政管理部门设置法制机构的则很少、档案行政管理部门普遍存在执法人员偏少、素质不高、专职人员少的问题，在县级档案行政管理部门中此问题更为突出。这些问题与《全面推进依法行政实施纲要》中要求的“要减少行政执法次，适当下移执法重心;对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”不相适应。

(六)档案社会中介组织还不成熟。档案中介服务机构是介于政府与企事业单位之间，专门从事档案技术和事务服务的一种社会服务机构。近年来，随着档案行政管理部门自身改革的深人及职能的转变，档案中介服务机构发展较快。但由于档案行政管理部门职能转变还不到位，没有完全从微观指导过渡到宏观指导，大多数档案中介服务机构还没有真正与档案行政管理部门脱钩，普遍存在着“营养不良、发育不全”的问题，影响了档案中介服务机构的进一步发展，也制约了其作用的充分发挥。三、积极探索市场经济条件下档案依法行政的有效途径和方法通过这些年的实践，我们认为，要推进档案系统依法行政，加强和改善档案行政执法工作，必须做好以下几点:

(一)进一步加强档案法律法规体系建设。目前，国家档案局已经启动了《档案法》的修改工作。档案部门应该抓住机遇，将《档案法》修改这项工作做好，使之更好地适应新时期档案事业发展的要求。地方档案行政管理部门要进一步完善与《档案法》相关配套制度建设，及时对不适应经济社会发展的规范性文件予以废止，建立符合经济社会发展需要的档案法律法规体系，推动档案事业又好又快发展。

(二)进一步明确档案行政执法主体资格。档案行政执法主体不明确，必然影响到档案行政执法行为的合法性。档案行政管理部门应积极争取有关部门的支持，按照相关要求尽快明确执法主体资格。辽宁省档案局已将明确执法主体资格工作纳人今年对各市档案局的年度工作考核中，要求2007年年底之前必须明确执法主体资格，并按照有关要求进行公告。只有档案行政管理部门的执法主体资格问题得到很好的解决，才能更好地发挥其监督作用，《档案法》才会得到真正贯彻落实，档案事业的健康发展才会有保障。

(三)加大时违法行为的监督和查处是档案行政管理部门职能转变的重点。档案行政管理部门现在开展的行政执法活动，多数是沿用了过去业务指导的方式，实质上还是行政管理的办法。这就需要档案行政管理部门要继续转变职能，加强行政执法监督，特别是强化对社会上违反《档案法》行为的查处力度。要把档案行政行为从表扬先进向惩处违法行为转变。逐步减少对机关、企业事业单位的微观指导，能够由市场来完成的工作，尽量交给市场、中介机构来承担。

(四)坚持档案依法行政并辅以有效的行政手段。鉴于目前社会主义市场经济过渡时期，档案行政管理工作要以法制手段为主，辅以有效的行政手段。例如，企事业单位“达标升级”活动被叫停后，部分企事业单位档案管理水平有所下降，辽宁省档案局在调查研究的基础上，创新管理方式，印发了《辽宁省企业科技事业单位档案工作规范化管理等级评估办法(试行)》。评估是在企业科技事业单位自愿的前提下，符合市场经济的要求;评估机构可由社会中介组织实施，也可以由档案行政管理部门实施，因各地情况而定，实质上是以行政手段为主的一种管理方式。这种做法提高了企事业单位加强档案管理的积极性，推动了档案工作的发展。而对党政机关档案的监督指导，在现阶段行政手段是很有效的方式。事实证明，社会主义市场经济过渡时期档案监管工作既要坚持依法行政，又要辅以有效的行政管理方式。

(五)加强档案行政执法队伍建设。各级档案行政管理部门要切实加强对档案行政执法人员的思想政治教育、法律法规和行政执法业务培训，提高执法人员的法律水平。积极组织执法人员参加法制部门组织的执法资格考试，做到执法人员持证上岗。

(六)加强档案依法行政宣传引导。档案行政管理部门要强化档案法制宣传，有计划、有重点、有针对性地开展宣传活动，增强全社会档案法制意识，营造良好的档案法治环境。加大对档案违法典型案件及其后果的曝光力度，以引起社会的高度重视。加强对不同行业的宣传，增强其对档案工作、档案依法行政的重视。例如在现阶段对民营企业档案工作，就要加强宣传引导，提高民营企业对档案工作的重视。

总之，在社会主义市场经济条件下，档案行政管理部门依法行政的空间和作为将越来越大，不断探索、创新、完善档案依法行政管理方式是各级档案行政管理部门需要不断努力才能完成的重大课题。