市场经济的角度分析新档案法

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《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)颁布实施二卜年来，为促进档案事业的健康协调发展提供了强有力的法律保障《档案法》对于推动我国档案事业又好又快地发展，无论是在观念层面，还是在操作层面，都是值得大书特书的。但是，由于《档案法》制定于1987年，当时我国实行的是发端于计划经济体制的有计划商.结经济，制定《档案法》不可避免地带有延续多年的计划经济思维模式1996年修改《档案法》是在国家明确建立社会主义市场经济体制的时代背景下进行的，这次修改虽然对市场经济的要求有所体现，但受限于缺乏市场经济体制下开展档案工作的实践经验，《档案法》修改仍然没有从根本上摆脱计划经济思维模式为了适应国家经济建设的进一步发展和社会文明不断进步的需要，国家从今年起再次启动《档案法》修改工作_在我国加人世界贸易组织、全面融人国际市场经济潮流的时代背景下，实现《档案法》立法从计划经济思维模式向市场经济思维模式的彻底转型已经水到渠成积极认真地参‘J《档案法》的修改工作，是我国全体档案工作者的共同责任从市场经济视角出发.我们认为《档案法》需要在以下八个方而加以修改完善:

一、法律条款应从原则、简略向具体、详细转变

在计划经济体制下，几乎所有的单位和个人都被固定在彼此具有人、财、物紧密联系的庞大行政隶属网络之中，自上而下的行政命令是调整社会关系、调配社会资源的基本手段。由于法律在调整社会关系中主要是起宣示作用，法律条款的原则、简略是计划经济体制的必然要求1987年制定的《档案法》法律条款仅有二十六条、1996年修改的《档案法》法律条款仅有二十七条，这显然与计划经济思维模式对法律的认识有着直接的关系。

在市场经济体制下，绝大多数社会组织和个人是平等参与竞争的市场主体，处于行政隶属网络之中的单位和个人的数量急剧减少，自上而下的行政命令在相当大的程度上丧失了其发挥作用的舞台，法律在调整社会关系中的地位和作J月日渐突出.法律条款的具体、详细成为市场经济的必然要求。一个突出的事例是，1982年制定的《文物保护法》仅有二十州条，2002年制定的《文物保护法》，其法律条款已经激增至八十条档案和文物同属人类的历史文化遗产，两者之间还存在一定程度的交又，《文物保护法》在计划经济体制下的原则、简略和在市场经济体制下的具体、详细，可以对修改《档案法》提供有益的借鉴。

为J-给下位法预留立法空间，作为调整和规范档案事业基本法律的《档案法》，是本着L位法原则而简略、下位法具体而详细的立法精神制定的然而正是由于《档案法》太过原则和简略.遂造成其下位法也同样受到上位法立法倾向的制约，难以做到具体和详细《档案法》仅仅制定卜年后就进行了第一次修改，仅仅制定二十年后又要进行第二次修改实践证明，过于原则和简略的规定对于保持《档案法》的长久适用性井未产生预期效果《档案法》由于法律规定过于原则和简略.导致其理论调整范围和实际调整范围名实不符。《档案法》的理论调整范围本应涵盖档案事业的方方面面，但由于《档案法》在档案机构设置、档案接收、档案征集、非国有档案监份、档案利用等方面的规定过于原则和简略，实践中一些主管部门通过立法途径对本行业、本系统的档案管理往往自我赋权，严重影响着档案法律体系的统一性，这直接导致《档案法》的执法机关—档案行政管理部门在依法履行职责时常常感到力不从心。为了给档案事业的健康协调发展提供切实可靠的法律保障，我们认为当前修改《档案法》不应仅仅局限于对现有条款的小修小补，更重要的是要跳出现有的法律框架，根据实际需要大幅度增加法律条款，以切实增强其可操作性。

二、对档案价值的关注应从注重整体利益向整体和局部利益并重转变

在整体利益和局部利益关系问题上，计划经济体制突出两者之间的矛盾性和差异性，在价值取向上以国家为本位，强调个人和集体利益必须服从国家及其代表者—政府的利益，较为排斥和忽视社会公众追求自身利益的正当性。《档案法》第二条对“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”的规定，只着眼于从宏观上关注和保护档案对国家和社会的整体价值，而没有从微观上关注和保护档案对其形成者的局部价值，这鲜明地体现了计划经济体制的国家本位价值取向。

在整体利益和局部利益关系问题上，市场经济体制突出两者之间的相关性和同一性，在价值取向L倡导以人为本，注重国家、集体和个人二者利益的和谐统一，承认和保护社会公众在合法前提下追求局部利益的正当性及其对于促进整体利益实现的正面效应。整体利益并非空中楼阁，它是由若干局部利益共同构成的，法律除了保障国家和社会的整体利益而外，还应该注重维护社会组织和个人的局部利益，最大限度地实现国家利益、集体利益和个人利益二者之间的协调和平衡。档案的价值具有双重性，对干其形成者的价值是第一价值，对于国家和社会的价值是第二价值〕第一价值是第二价值产生的前提和基础，档案首先是基于对其形成者的第一价值而予以保存的，并在保存过程中逐渐产生了第二价值。为了顺利实现档案对于国家和社会的第二价值，首先必须尊重和保障档案对于其形成者的第一价值。为了增强档案形成者基于自身利益而对档案的关注和重视，为档案潜在的国家和社会价值的实现创造必要条件，《档案法》除了关注档案的第二价值外.还应关注档案的第一价值，两者不可偏废。可以为修改《档案法》提供参考借鉴的是，国家档案行业标准《档案工作基本术语》(DA汀1—20(X))2.1把“档案”定义为“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录”，这体现了对档案第一价值和第二价值的同等重视。

三、对公民和社会组织的要求应从强调保护档案的义务转向保护档案义务和利用档案权利并重

在权利和义务关系问题上，计划经济体制突出两者之间的矛盾性和差异性，在价值取向上以义务为本位，大力倡导服从和奉献，淡化权利意识，强调社会公众对国家及其代表者—政府应承担的责任。《档案法》在总则的第三条规定“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”，只强调社会公众具有保护档案的义务，而没有提及社会公众享有利用档案的权利，这鲜明地体现了计划经济体制的义务本位价值取向。

在权利和义务关系问题上，市场经济体制突出两者之间的相关性和同一性，在价值取向上以权利为本位，彰显对社会公众应享有权利的确认和保障，强调国家及其代表者—政府保障社会公众合法权利的职责。权利和义务两者之间既是对立的关系，更是统一的关系，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。法律尤其要注意权利和义务的协调和平衡。档案的价值在干利用，档案工作的出发点和根本目的都在于档案利用。为了加强档案工作与社会公众的联系，唤起社会公众对档案事业的关心和支持，建议《档案法》修改在总则部分应在强调社会公众有保护档案义务的同时，要明确规定社会公众享有依法利用档案的权利。

四、对档案管理应从自给自足向寻求社会化服务转变

在计划经济体制下，由于上下级单位之间在经费上实行统收统支，人们普遍缺乏成本意识，设置专门机构、配备专职人员成为各单位开展工作的惯性思维。体现在档案工作中，各单位设立档案机构和档案人员为本单位提供档案管理服务就成为一种理所当然的普遍现象。其实“家家”设档案室，“户户”有档案员的传统档案管理模式，在一些级别较高、规模较大的单位推行起来还算顺利，但在基层单位实行得并不尽如人意。

一些规模较小的基层单位因编制限制、经费困难、以及档案文件负荷址小的缘故，不能设置专职档案人员，不能拨发专用经费、不能配置专用库柜，兼职档案人员变动频繁，缺乏档案管理的基本知识和技能，单位档案仁作难以实现规范化管理。

在市场经济体制下，企业需要面向市场自负盈亏，尽可能降低成本是企业在市场竞争中生存和发展的内在需要财政“分灶吃饭”以及机构改革也给机关事业单位注人了明确的成本意识寻求专业服务有自给自足和社会化服务两种途径，自给自足具有便利的优势寻求社会化服务则具有成本低廉的优势1档案管理作为一项专业技术卜作，寻求社会化服务可以显著降低档案形成者的管理成本借鉴国外文件中心这种半现行文件管理机构的功能，近年来，面向社会提供档案管理集约化服务的过渡性档案保管机构在我国许多地方蓬勃发展，北京市的西城、宣武、海淀和石景山等区的区委、区政府机关都设命_了联合档案室(多称机关档案竹理中心)相对于各单位分散建立的档案室而言，过渡性档案保管机构有着以卜优越之处:一是精简、统一、效能，节约档案管理成本;三是专业化程度高，提升了档案管理的业务水平;几是档案信息资源的统一整合，有利于档案利用工作的开展;四是减少进馆档案的玉复，有利于鉴定一[作的开展建议《档案法》修改明确认可提供档案管理社会化服务的过渡性档案保管机构的法律地位和作用。

五、对档案权属的界定和保护应从模糊转向明晰

在汁划经济体制下，由于单位之间统一划拨的计划机制是资源配置的基本途径，人们的产权意识普遍较为淡薄。受这种观念的制约，《档案法》丛然按所有权的不同把档案划分为属十国家所有的档案”和’‘集体所有的和个人所有的档案”也就是非国有档案两大基本类型，但该法井没有对国有和非国有档案所涵盖的具体范围F以明确界定，这给实践中有效保障国有档案的齐全完整和1卜国有档案所有者的合法利益造成了相当大的l+]难对于国家和社会具有保存价位的或者应当保密的非国有档案，《档案法》第l‘六条第一款明确要求其所有者承担“妥善保管”的义务，并11_规定‘对于保管条件恶劣或者儿他原因被认为可能导致档案严币损毁和不安全的，}刊家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时，可以收购或者征购”令人遗憾的是，《档案法》虽然刊一作国有档案所有者维护国家和社会整体利益提出了明确要求，却并没有对尊重和保障非国有档案所有者的合法权益作出明确规定。在lt]场经济体制下，平等主体之间等价交换的市场机制是实现资源配置的基本途径，尊重和明晰产权则是市场经济的必然要求由于产权明晰是尊重和保障所有权的前提和基础，建议《档案法》修改时对国有和非闰有档案所涵盖的具体范围子以明确界定_可以考虑规定国家投资或者依靠财政拨款运转的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及上述组织工作人员在履行职务过程中形成的档案属于国家所有，非国有组织形成的档案和通过合法途径获得的档案属于该组织所有，个人在非职务活动中形成的档案和通过合法途径获得的档案归本人所有此外，为了体现对档案所有权的尊重，建议《档案法》修改时应明确规定非国有档案所有者对其档案所拥有的合法权益受法律保护。

六、对档案所有权转让应从限制转向有序放开

在计划经济体制下，为了维护计划机制在资源配置中的主体地位，对市场机制在资源配置中的作用持排斥态度对于国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案，《档案法》第十六条第二款明确规定“严禁倒卖牟利”，这是典型的汁划经济时期的法律用语，1982年制定的《文物保护法》也有相似规定，这与1979年制定的《)6]法》规定“投机倒把罪”属于同一立法思路_受汁划经济体制下贬斥买卖的思维定势影响，《档案法》第十七条第一款规定“禁止出卖属于国家所有的档案”，对于向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖对于国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案，《档案法》第十六条第二款要求档案所有者“应当按照有关规定由县级以卜人民政府档案行政管理部门批准”。

在市场经济体制下，为了充分发挥等价交换的lfJ场机制在资源配置中的主导作用，1997年制定的《刑法》删除了对“投机倒把罪”的规定，2002年制定的《文物保护法》也删除了“严禁倒卖牟利”的规定借鉴现行《文物保护法》所确定的文物经批准可以有序流通的立法思路，建议《档案法》修改时删除“严禁倒卖牟利”这一带有明城计划经济色彩的条款_对社会公众而言，法尤禁}卜即为可行《档案法》只对档案买卖作出限制性规定，很容易使人以为赠送国有档案、赠送对国家和社会具有保存价值或者应当保密的非国有档案不需批准为法律所默许，而这显然并非立法者的本意。之所以造成这样的疏漏，根源就在于在贬斥买卖思维定势支配下，《档案法》过于关注限制买卖档案而忽视了赠送档案这一转计二途径、考虑到转让包括“出卖”(有偿转让)和“赠送”(无偿转让)两种途径，为了体现法律规定的逻辑严密性，建议修改《档案法》时应明确规定禁止转让国有档案、转让对国家和社会具有保存价值或者应当保密的非国有档案需要事先履行审批手续。

七、对档案利用应从延期控制转向及时开放

计划经济体制是与阶级斗争为纲紧密联系在一起的，在公开和保密关系问题上，为了巩固新生的人民政权、防止境内外阶级敌人破坏颠覆，国家强调对政府信息实行保密和控制，因此延期开放档案、区别对待利用者就成为立法的主导思想与1983年制定的《机关档案工作条例》第二十一条第二款‘机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”的规定相呼应，《档案法》第十九条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”。《档案法》规定“利用”档案的权利中不包含“公布”档案的权利.对于已经“开放”但尚未“公布”的国有档案，社会公众虽然可以利用，但是未经档案馆或者有关机关同意，不得擅自对外公布。((档案法》对中外组织和公民利用档案的权利有着明确的区分，该法第二十条规定中国公民和组织“可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案，”这实际上意味着外国组织和外国人没有利用未开放档案的权利。

我国在实行改革开放过程中所确立的市场经济体制，倡导调动一切积极因素促进社会的和谐发展由于敌我矛盾已经不再是社会的主要矛盾，在公开和保密关系问题上，从尊重和保障社会公众对于政府事务的知清权、参与权和监督权出发，国家强调政府信息要及时向社会公开。

2004年开始实施的《行政许可法》，实际上已突破了机关档案室档案可不对机关外开放的法律藩篱2007年4月国务院公布的《政府信息公开条例》又进一步明确规定，“行政机关”、“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”和“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”具有向社会“及时、准确地公开政府信息”的职责和义务。政府信息是机关档案所记载的信息内容，机关档案则是记载政府信息的原生物质载体，两者之间如影随形、相伴相生。我们认为修改《档案法》时，应明确规定承载政府信息的机关档案，无论其保存在档案形成机关或者国家档案馆内，都必须及时向社会开放。为了最大限度方便社会公众开发利用档案信息资源，应把档案馆或者有关机关对已开放的国有档案享有公布权的规定予以删除，只要是纳入开放范围的档案，任何人都可以自由地加以利用，也包括自由地予以公布。借鉴《政府信息公开条例》采用一切行之有效的传播途径和渠道，面向“公民、法人和其他组织”等全体社会成员及时公开政府信息，并没有对中外组织和公民作出区别对待的明确规定，以及法律面前人人平等的法治基本原则以及WTO规定的透明度原则及其所倡导的国民待遇原则，我们认为《档案法》修改也应以一视同仁的态度公平对待国内外的档案利用者。

总之，由于《行政许可法》的实施和《政府信息公开条例》的公布，我国的政府信息公开工作已明显提速且有了法律保证。在这一时代大背景下，国家对政府信息公开的规定必须在有关档案利用开放的法律中予以体现。具体讲，机关档案室也有对社会开放档案的义务，而档案馆的档案开放工作则要大大提速。否则将出现上游开闸放水而下游拼命堵截的尴尬不和谐局面。

八、制裁档案违法行为应从依靠行政处分转向行政处罚

在计划经济体制下，信息以上下级之间的内部、纵向交流为主。作为重要信息资源的档案，对其管理和利用主要局限在单位内部以及上下级之间。由于行政处分由上级单位或者员工所属单位按照人事管理权限实施，制裁对象是与制裁者有着直接人事隶属关系的单位和个人，通过行政处分的途径制裁档案收集、管理和利用中发生的违法行为就成为理所当然之事，1987年制定的《档案法》对法律责任的规定就采纳了这一思路而未把行政处罚权授予档案行政管理部门。

在市场经济体制下，信息在不相隶属的单位和个人之间进行着广泛的外部、横向交流，档案的社会化管理和利用日趋普遍。由于行政处罚由行政执法机关依据社会管理职权实施，制裁对象是与制裁者没有人事隶属关系的社会成员，因此1996年修改的《档案法》授权档案行政管理部门对“在利用档案馆的档案”和转让档案中发生的违法行为实施行政处罚随着形势的发展，不相隶属的单位和个人之间在档案管理和利用方而的联系日益频繁一在制裁档案违法行为问题L，《档案法》以行政处分为主、行政处罚为辅的立法思路已经无法适应社会发展的需要，建议《档案法》修改适应档案一「作社会化进程，把行政处罚作为制裁档案违法行为的主要手段_社会存在决定社会意识，《档案法》1987年制定和1996年修改时带有计划经济思维模式是由当时社会实践的局限性所决定的一由于社会意识往往落后于社会存在，当前修改《档案法》需要注意克服计划经济思维模式的影响，只有从市场经济视角出发，才能制定出一部切合时展需要的《档案法》。