论市场经济条件下我国政府经济调控模式的转变

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一、经济调控主体——政府经济职能的转变

我国政府经济调控模式有效运行的条件之一就是解决它将对“什么”发挥作用，即经济调控的对象，而对象的确定则取决于经济调控主体——政府的经济职能。在市场经济条件下，我国政府经济职能发生了显著的变化，即由计划经济时对宏观经济和微观经济并重的调控转变为对以宏观经济为主兼顾微观经济的调控。对于在市场经济条件下，我国政府是否调控微观经济，大家众说不一。有些人认为，政府应只管宏观，不管微观，宏观管住，微观放开，担心政府介入微观经济又会重新导致过去那种管得过死的局面，影响市场经济的进程。应该说，这种担心是明智的，但把政府宏观和微观经济职能截然分开，未免武断。笔者认为，我国是一个发展中国家，正处在经济发展的“追赶阶段”，加之，我国的市场经济基础也处在刚刚起步阶段，因此，不可能只靠市场的自发作用来完成如资本积累、经济结构调整等重大经济事项，一定既要发挥政府宏观大政方针政策的正确指导，又要发挥政府微观资源配置的优势，克服市场缺欠。可以说，政府对微观经济适当的调控是符合我国国情的。在市场经济条件下，我国政府经济职能的这种转变具有以下特点：

1、我国政府经济职能“定位”的恰当性。我国政府经济职能无论涉及宏观经济还是微观经济方面，都不是原来计划经济时期那种完全抛弃市场、政府垄断性的调控，而是市场和政府职责合理分工，二者职能互补。市场和政府都是配置社会资源的工具，凡是市场配置资源能发挥作用的地方如效率、竞争力、活力等都有市场发挥作用。同时，由于市场又不是万能的，凡是市场失灵的地方，政府应充分行使其职能，主要表现为：(1)市场机制既无法控制宏观经济总量平衡，又无法控制经济的周期性波动和通货膨胀等问题。制定和执行宏观调控政策是政府的经济职能之一；(2)公共物品具有“消费的非排他性”和成本高、效益低等特点，这使以价格机制为核心的市场机制在提供公共物品方面失灵。这样，提供公共物品是政府的经济职能之二；(3)经济活动产生的“消极外部性”，即对他人产生不利影响，将部分成本强加于他人而无需支付代价，如企业造成的环境污染等。仅靠市场机制无法吸引企业自觉控制污染，消除消极的外部性。政府应责无旁贷承担排除经济外部性的职能，这是政府的经济职能之三；(4)人所共知，虽然市场机制能有效解决效率问题，但不能解决社会公平问题。调节社会分配，缩小收入差距是政府的经济职能之四。(5)市场机制的有效运行在于法律规范的保障。因此，建立法律体系，维护市场秩序是政府的经济职能之五。（注：参见陈振明《现代市场经济中的政府角色——从国际经验看转轨时期我国政府的经济职能》开放导报（深圳）1997、2/3、22-25。）这五项基本政府经济职能是政府与市场相互配合、协调互补的产物，表明政府经济职能“定位”的恰当性。

2、政府经济职能“定位”的科学性。经济的发展有其内在规律性，人们遵循其规律就会成功。否则，就会遭到惩罚。掌握经济规律的关键是正确处理市场与政府对经济发展相互作用的关系。这一点已为中外经济发展的历史所证明。在我国计划经济时期，由于我们完全忽视市场的作用，一味强调政府的作用，政府的经济职能无所不包，其结果使我国国民经济几乎崩溃。党的十一届三中全会以来，特别是党的十四大以后，我们逐步突破计划经济的樊篱，实行市场经济，转换政府职能，充分发挥市场和政府二者协调作用，使我国国民经济高速、健康发展，取得了巨大成功，世人瞩目。在资本主义市场经济发展过程初期，一些国家接受亚当·斯密的自由放任经济思想，把政府仅仅置于“守夜人”、“看门狗”的地位，弱化政府经济职能，完全让市场来调节经济的运行，其结果造成了20世纪30年代“最深刻、最持久、最广泛的资本主义世界经济危机”。于是，各国纷纷抛弃自由放任思想，而接受凯恩斯的经济干预思想，政府由“守夜人”转变为积极“干预者”，强化政府职能，经济活动由政府来调节，削弱市场机制的作用，其结果再一次导致了20世纪70年代资本主义国家经济的“滞胀”。为此，各国纷纷总结经验，积极探索政府与市场的关系问题，采取了政府和市场相结合的“混合型”经济模式，充分发挥政府和市场在经济运行过程中的协调作用，促进了经济的发展。

二、政府经济调控行为的转变

所谓政府经济调控行为就是经济调控主体——政府为了实现其经济职能而实施的行为。一般有三种形式：一是强制性行为，即政府依靠法定的强制力量实现其经济职能的行为，如行政命令等；二是奖酬性行为，即政府通过给予各种经济主体（公司、企业）一定的经济利益的方式来使其自觉接受政府的调控，进而实现经济职能的行为，如产业政策和部分财政及金融政策等。这些政策的实施不是靠强制性的行政命令而是政策本身所含有的经济利益，经济主体为了得到经济利益而自觉贯彻执行政府的这些政策，即接受奖酬性行为；三是舆论性行为，即政府通过舆论宣传作用把其意图施加于经济主体实现经济职能的行为，如政府对经济主体进行的各种精神奖励等。这些精神奖励（舆论性行为）只是一种荣誉的称谓同样不具有强制性，它们的实施同样靠经济主体的自觉接受。（注：参见张国庆主编《行政管理学概论》有关章节，北京大学出版社，1990年。）由于我国实行了社会主义市场经济，政府经济调控行为发生了重大转变：即由计划经济时期单一性的强制性行为向以奖酬性行为和舆论性行为为主兼顾强制性行为的转变。这种政府经济调控行为的转变具有以下特点：

1、政府强制性行为的弱化。就是指政府依靠强制性行为实现其经济职能的程度弱化。最突出的表现就是政府运用指令性计划这一行政命令调控经济活动的减少。据有关部门统计，农业生产在1985年就已全部取消了指令性计划，在农产品方面，1994年国家收购和调拔的商品只有粮食、棉花和某种中药材等10种；工业生产中，政府实行指令性管理的产品已由1980年的120种，占全国工业总产值的45%，减少到1994年的33种，占全国工业总产值的4.5%。在社会商品零售总额中，政府定价仅占5%，在农业出售的农产品总额中占12%，在工业企业销售的生产资料总额中占18%。（注：参见郭振英等《正确处理中央和地方的关系进一步推进改革》第5页，经济研究参考1996年3月22日。）以上表明，政府的强制性行为在数量、范围等方面出现了弱化的趋势。另外，政府强制性行为在市场经济条件下，其效力的强弱大大受市场的制约。因为，市场经济主体的经济活动以市场规律为准绳，一切行为均以获取利益为目的，为了利益可以置政府强制性行为——行政命令而不顾，最近一段时期，各种走私活动的猖獗以及其它各种“有禁不止”现象的存在都是政府强制性行为在市场经济大潮中失灵的佐证。

2、利益是实施政府经济调控行为的基础。政府经济调控行为是否有效取决于三种经济调控行为所含利益在多大程度上被经济主体吸收。如果利益所产生的诱因足以吸引经济主体自觉接受政府经济调控行为，这表明政府经济调控行为产生了效力。反之，其无效或效力弱化。就强制性行为而言，虽然，可以凭借自己法定的强制力迫使经济主体服从，如企业接受政府的指令性计划。但是，如果强制性行为——指令性计划不能使企业因认真贯彻执行指令性计划而得到满意的经济利益，那么，就会出现“上有政策，下有对策”情况。强制性行为因经济主体按市场规律，追求最大经济利益而效力减弱。就奖酬性和舆论性行为而言，因自身没有强制力，经济主体是否接受这一行为完全取决是否有利可图，这就决定了利益是奖酬行为的重中之重。目前，严重制约我国经济发展的基础设施建设，其特点是投资大、效益低，一般经济主体不愿投资建设。针对这种状况，政府实施了诸如优惠产业政策、金融政策、税收政策等一系列奖酬性行为，通过在资金、税收等方面的优惠，使经济主体的经济利益得到保证，吸引它们投资建设，实现国家产业结构的调整，突破制约我国经济发展的“瓶颈”。另外，政府有关部门也开展一系列精神文明活动，授予一些经济主体诸如“双文明单位”、“消费者满意单位”的称号。通过实施这些舆论性行为，使经济主体意识到荣获这些荣誉称号对于提高自己的知名度，开拓市场具有重大意义。因此，积极参加政府开展的精神文明活动。经济主体参与这一活动的过程就是贯彻执行舆论性行为的过程，也就是舆论性行为发生效力的过程。

3、市场交换是实施政府经济调控行为的方式。如前所述，利益是经济主体是否接受政府经济调控行为的前提，而通过什么方式把政府经济调控行为和经济主体之间连接起来，也就是说以什么为中介把政府经济调控行为所含的利益被经济主体吸收进而实现其效力。在市场经济条件下，这个中介只能是市场交换。政府用经济调控行为所含的利益与经济主体的服从相交换，进而达到交换双方的目的，即政府由于付出一定利益而换取了经济主体的服从，使经济调控行为发生效力；经济主体则因服从经济调控制行为，而换取了利益，达到了做为一个经济人的目的。由此可见，即便是强制性行为；如果不把其实现效力的方式建立在与经济主体进行交换的基础上，那么这种强制性行为的效力在一定程度就会因经济主体无利可图而消极服从而被弱化或被化为乌有。如前所述，社会上大量存在的“有禁不止”现象就是政府强制性行为失灵的突出表现。对于奖酬性行为和舆论性行为，其效力是否实现或效力的强弱则完全取决于它们所含利益与经济主体服从二者之间市场交换是否成功或交换效果的好坏。改革开放以来，我国政府采取了一系列优惠招商引资政策（奖酬性行为），吸引了大量外资，促进了我国经济建设的发展。这是由奖酬性行为所含利益与外商之间成功进行交换的结果。也是政府奖酬性行为成功案例之一。而最近一段时期，有些政府部门开展的乱评比活动（舆论性行为），各种荣誉称号多于牛毛，遭到了企业的抵制。其根本原因就是这些评比活动仅仅是为了某些部门谋取利益，导致这种舆论行为不含经济主体所需利益因素，无法与企业进行交换。这也是政府舆论性行为失败的案例之一。

三、政府经济调控关系的转变

所谓政府经济调控关系就是指政府与经济主体之间内在的本质联系。这种关系一经形成便具有长期稳定性。经济调控关系和经济调控行为的关系是二者互为前提，经济调控行为必然导致一定的经济调控关系；稳定的经济调控关系又产生相应的经济调控行为。在计划经济时期，政府采取行政命令等强制行为实现其经济职能；而在市场经济条件下，政府则采取以奖酬性行为和舆论性行为为主，强制性行为为辅来实现其经济职能。因此，政府经济调控关系相应也发生了明显转变：即由领导与被领导的关系向服务和被服务的关系转变。（注：参见李景鹏《权力政治学》有关章节，黑龙江教育出版社，1995年。）这种经济调控关系具有以下特点：

1、政府工作人员必须转变工作作风，树立公仆意识。在计划经济条件下，政府工作人员凭借行政命令等强制性行为推行政令，实现经济职能。同时，企业处于政府的从属地位，政府与经济主体（企业）的关系是领导和被领导的关系。在市场经济条件下，由于政府经济调控行为不再以强制性行为为主，而是以奖酬性和舆论性为主，这就使政府工作人员失去象计划经济那样所凭借的法定强制力这一有效手段来推行政务。换言之，政府工作人员推行政务手段的强制性和权威性弱化。另外，政府与经济主体的关系是一种服务和被服务的关系，这表明经济主体与政府处于平等地位，它们不再是政府的从属物，而是“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体。经济主体作为独立的市场主体，拥有一定自主权，政府不能随意干涉其生产经营活动。为此，这就要求政府工作人员克服官僚作风，树立全心全意为人民服务的公仆意识。

2、企业真正成为独立具有法人资格的市场主体是政府经济调控关系的关键。目前，我国政府干涉企业的经济活动现象之所以屡见不鲜，其根本原因就是企业还没有真正成为自主经营、自负盈亏独立具有法人资格的市场主体。特别是国有企业表现尤其突出。因此，这就要求加快推进国有企业的改革，建立现代企业制度。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有企业实行规范的公司改革，“国家按投入的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任，”但“政府不能直接干预企业经营活动，”企业则“依法自主经营、自负盈亏”但“不能不受所有者的约束，损害所有者权益。”这样，企业成为独立的法人实体和市场主体，与政府地位平等。因此，只有经济主体成为真正的享有充分自主权的市场主体，才能建立真正的服务和被服务的政府经济调控关系。