经济责任审计内容变化研究

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摘要：经济责任审计在国家治理中的重要性日益凸显，对其审计内容的变化进行研究具有重要意义。笔者以目前为止出台的三份经济责任审计规定性文件的实施时间为节点，选取了近十年这三个时间段内三个国有企业领导人员经济责任审计的案例，对这三个案例的经济责任审计报告中的审计评价部分进行了比较分析。分析结果显示，为了满足国家治理的需求，经济责任审计的内容随着国家治理要求的改变在不断补充与完善。

关键词：国家治理；经济责任审计；审计内容

一、引言

从经济责任审计产生以来，其在保护国家财产安全完整、监督管理党政领导干部甚至抑制腐败等方面都发挥了举足轻重的作用，引起了中央和地方各级政府的高度重视，经济责任审计在国家治理中的地位引起了广泛关注。随着时间的发展，国家的治理要求也有新的发展，尤其是召开以后，中央和地方各级政府对经济责任审计推动国家治理的作用更是寄予了厚望，这就要求经济责任审计也必须不断创新与完善以满足国家治理的需求。笔者从经济责任审计的审计内容入手，对比分析了近十年内三个国有企业领导人员经济责任审计的案例，探索怎样不断完善经济责任审计的内容以更好地服务于国家治理。

二、制度背景

随着国家治理要求的变化，与经济责任审计相关的规定性文件也持续出台与完善以满足国家治理的要求。以下选择了三份对经济责任审计内容作出明确规定并具有转折意义的经济责任审计文件进行论述。另外，鉴于经济责任审计最初侧重于对国有企业领导人员的审计，因此，本文选择了这三份文件中与国有企业领导人员经济责任审计内容相关的规定作为比较的对象。1999年5月24日，《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《暂行规定》）出台，该《暂行规定》指出国有企业领导人员任期经济责任审计的审计内容主要是：企业财务报表所反映数据的真实性；国有资产的安全、完整和保值增值；对外投资和资产的处置情况；收益的分配；有关的内部控制制度及其执行情况；其他需要审计的事项。这些审计内容充分体现了十五大的精神要求。2010年10月12日，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）应势而生。新出台的《规定》所提到的国有企业领导人员经济责任审计的内容和《暂行规定》中提到的审计内容差别不大，但是，《规定》还补充了其他需要审计的内容，包括：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等。这些内容与十七大和十七届四中全会的要求吻合，是之前的《暂行规定》未曾提到的。2014年7月27日，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》）开始施行，《实施细则》是对《规定》的进一步完善，更深刻地体现了形势发展的要求。《实施细则》以《规定》指出的审计内容为基础，结合党的十八大、十八届三中全会有关国有企业改革的最新精神，将国有企业领导人员的审计内容细化成了重大经济决策情况等十二项内容。通过与《规定》的审计内容进行比较后发现，《规定》中提到的审计内容在《实施细则》中均有提及，但是，《实施细则》另外新增了对企业发展战略的制定和执行情况及其效果、有关目标责任制完成情况、重要项目的投资、建设、管理及效益情况和对以往审计中发现问题的整改情况这些内容的关注，增加对这些内容的关注更加有利于经济责任审计满足十八届三中全会提出的“加强对党政主要领导干部的监督”和全面从严治党的要求。

三、案例分析

（一）案例描述。为了验证在经济责任审计实践中，经济责任审计的内容是否随着相关文件的颁布不断调整与完善，本文以上述三个文件出台的时间为节点，对比分析了S市国有企业领导人员在1999年5月24日至2010年10月12日、2010年10月12日至2014年7月27日和2014年7月27日至今这三个时间段内的三份经济责任审计报告。为了与“制度背景”部分的内容相对应，本文的三个经济责任审计案例均选自S市的国有企业。另外，经济责任审计报告中不会明确提到“审计内容”这一部分，但是，每份经济责任审计报告中都会有“审计评价”，而经济责任审计中审计评价和审计内容是相统一的，因此，本文将对审计内容的研究转化为审计评价的研究，从审计评价入手，对比分析这三个时间段内的三份经济责任审计报告的审计评价内容，以此来研究经济责任审计内容的变化情况。1.2009年S市Y国有企业董事长经济责任审计Y集团有限公司是S市的国有独资公司。S局2009年对其进行审计后，出具的审计报告未将审计评价部分划分为具体的方面，总体的审计评价内容如下：“建立了各项财务制度，进一步加强财务队伍建设；内部控制制度较健全；较好地完成了各项经济指标，实现国有资产保值增值；相关案件全部胜诉结案，维护了国有资产的安全完整”，这些评价与《暂行规定》中提到的两方面审计内容相对应：“国有资产的安全、完整和保值增值情况”和“与经济活动有关的内部控制制度及其执行情况”。2.2013年S市Y国有企业董事长经济责任审计2013年，S局再次对Y国有企业董事长进行了经济责任审计。2013年出具的审计报告将审计评价部分划分为了具体的五个方面，分别进行了详细评价。审计评价的五个方面如下：推动企业科学发展情况，重大经济决策情况，财务收支的真实、合法和效益情况，内部管理情况，审计整改情况。3.2015年S市N国有企业董事长经济责任审计N商贸有限公司是S市的国有集团公司。2015年，S局对其进行审计后出具了审计报告。该经济责任审计报告将审计评价部分划分为了具体的八个方面，并分别进行了详细评价。审计评价的八个方面如下：执行经济方针政策及决策部署情况，推动企业可持续发展情况，重大经济决策情况，财务收支的真实、合法和效益情况，重要建设项目的建设和管理情况，内部管理情况，党风廉政建设第一责任人职责，廉洁从政情况，审计整改情况。（二）对比分析。通过对比这三个审计案例的审计评价可以发现：1.2013年和2015年的审计报告将所作出的审计评价根据《规定》和《实施细则》中规定的审计内容划分成了几个方面进行分点描述，相对于2009年的审计报告来说，审计评价部分的撰写更加严谨规范。另外，审计评价涉及的方面在这三年内成递增趋势，可见经济责任审计的内容在不断补充。2.2013年出具的审计报告的审计评价部分增加了“推动企业科学发展情况”和“重大经济决策情况”这两部分内容，这与《规定》中的“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况”和“制定和执行重大经济决策情况”这两项审计内容相对应，并且是《暂行规定》中未曾涉及的；2015年出具的审计报告的审计评价部分新增了“重要建设项目的建设和管理情况”这部分内容，这部分内容与《实施细则》中的“重要项目的投资、建设、管理及效益情况”审计内容相对应，这项审计内容在《暂行规定》和《规定》中均未涉及。3.2015年出具的审计报告的审计评价部分增加了“贯彻执行重大经济方针政策及决策部署情况”和“党风廉政建设第一责任人职责及廉洁从政情况”两部分内容，这两部分内容虽然在1999年实施的《暂行规定》未曾涉及，但在2010年实施的《规定》中提及，沿用到了2014年出台的《实施细则》中。因此，通过对上述案例的比较分析可以明显的看出，在实际审计工作中，审计人员确实在按照相关文件的规定不断完善经济责任审计的内容，与国家治理的要求相一致，切实为国家治理服务。

四、结论与启示

（一）结论。1.通过对案例进行分析，我们可以发现经济责任审计的内容随着时间的发展在不断地补充与完善，表面上是为了遵守相关经济责任审计文件的规定，实质上是经济责任审计应对审计发现的新问题和国家治理的新需求所采取的必要措施。只有不断补充和完善审计内容，经济责任审计对权力的监督和制约才能更有效，才能为选拔人才提供有价值的参考，为国家治理服务。2.虽然本文只选择了国有企业经济责任审计的案例作为分析的切入点，但是，党政主要领导干部经济责任审计和国有企业领导人员经济责任审计都是经济责任审计，它们在国家治理中的作用和定位相同，所以，本文的结论同样适用于党政主要领导干部的经济责任审计，即党政领导干部经济责任审计的内容随着国家治理要求的变化也要进行不断的补充与完善。3.通过对上述三份规定性文件中提到的经济责任审计的内容进行分类整理可以发现，除了已经废止的《暂行规定》外，经济责任审计的内容主要可以划分成对领导干部“五项责任”的审计，即事业发展责任、政策执行责任、科学决策责任、内部管理责任和党风廉政建设责任。这五项责任不仅从侧面反映了国家在新时期的治理要求，也为审计人员进行经济责任审计指明了方向和重点。（二）启示。1.实现经济责任审计内容的改变需要审计人员具备相应的“创新能力”。审计人员在审计工作中要结合国家治理需求的变化和审计中查出的问题，对经济责任审计的审计内容进行探索和创新，不断对审计内容进行补充和完善，而不是“墨守成规”，生搬硬套已有文件中对审计内容的规定。2.经济责任审计内容的变化促使审计人员在审计中改进“审计方法”。审计内容的变化意味着传统的审计方法无法应对被审计单位“新生的”违法违规问题，审计人员必须不断改进审计方法，如运用计算机审计技术等，将审计范围从财务层面扩展到非财务层面，要深入查清问题的事实、原因、后果、决策过程及相关的责任人，充分发挥经济责任审计的监督职能，以期为领导人员的考核和选拔提供一定的参考。3.除了审计人员自己主动采取措施适应经济责任审计内容的变化外，相关部门还应为审计人员提供与经济责任审计工作挂钩的培训，为审计人员提供完善自身“审计能力”的外在条件，帮助其全方位的应对经济责任审计审计内容变化带来的挑战。

总之，在国家治理的要求下，经济责任审计已成为审计部门一种常态化的工作，并不是在被审计领导人员出现违规问题才对其进行审计或为了针对某个领导人员故意为之。这种“常态化”的工作一方面可以帮助审计人员积累审计经验，但也有可能使审计人员不区分被审对象，完全套用以往的经验，审计内容不能与时俱进。本文的结论告诉我们，虽然每个经济责任审计项目的本质相同，但是，审计内容却不是千篇一律的，审计人员要根据国家治理的要求和具体的审计对象，不断调整审计内容，充分把握审计重点，在审计中做到有的放矢。

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作者:阚爽 单位:南京审计大学