由屡审屡犯引出的思索

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今年，本人接受编写我局审计史料的任务，有幸了解我局的审计历程。尤其是系统地看到了财政同级审的情况，从中发现每年审计揭露的问题似曾相识，换句话说就是被审计对象对存在的问题“不思悔改”，即屡审屡犯，于是引发点滴思考。

根据《审计法》的规定，我局的财政同级审计自1996年至今已经十多年了，这可是整个审计工作的重中之重。可以这样说，通过每年不间断的审计，有效促进了区级财政预算执行的不断规范。然而，一些问题屡审屡犯，主要表现为：财税部门的预算编制不细化、预算收入反映不全面、预算约束力不强、税收政策执行不严肃以及预算单位虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”、资金使用效益不高、违规收费等。那么，为什么会出现屡审屡犯呢？我们又如何解决这一问题呢？

一、屡审屡犯的原因分析

（一）政府行为与依法行政的碰撞。一是现行的行政体制，区审计局直接受区政府领导，而同级财政审计就是审计局审区政府，对那些由政府因素导致的问题，审计局只能建议，不可能处理；有些问题涉及到本地或特权部门的利益，审计建议往往也难以在报告中予以充分反映，即使反映了也只能是粗略的、象征性的，不可能具体和有针对性，因而也难以被采纳和落实。特别是政府制定的一些土政策，大部分属集体行为，更难反映和纠正。二是部门行为“政府化”，如财税部门本身违反预算，他们把很多权利收到手上，又不能依法约束自己的行为，或者将部分自身行为通过请示有关领导批准或默许同意，使其部门行为“政府化”、“合法化”，使得审计难以核查、认定和处理。三是政府考核指标、地方利益驱动导致各行其是。在当前考核机制中，税收是一项重要指标，不仅代表政绩，还代表地方可用财力，因而不顾明文规定，制定各项财政扶持政策、税收优惠政策，招揽税源，做大区域经济。同时，为实现税收计划和区域税收稳定增长，地方税务部门不得不给自己留些余地，储税现象就应运而生。四是法制意识不强。在很多国家，预算就是法律，不遵守就要受到制裁，而我们还没有树立起这样的观念，相应制度也不完善。而且，我们的预算编制缺乏科学性和透明度，预算没有科学的分类和计划，不够细化，是由政府提出的，没有经过一个民主的、认真的审议过程，到人大后基本不加更动，财政部门很容易认为这个预算就是我定的，不把预算当一回事，执行时也很随意。即使违法，也是政府或者部门行为，不追究领导的责任，结果是你审你的，我行我素。

（二）“单位制”使政府部门成为利益主体。一个局，既是国家的工作部门，同时也是一个“单位”，而只要是单位，就必然有着自己的利益追求。有学者形象地比喻说：我们现在的政府与部门，可以用“一袋土豆”来形容：政府只是一个“袋子”，各部门是袋里的一个个“土豆”。每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。改革开放以来，由单位制赋予政府部门的生活共同体性质，并没有随之消失。因为有了“共同体性质”，所以政府部门追求自身利益，则不仅能在本部门获得自上而下的支持，而且还自觉或不自觉地与更“肥”的部门进行攀比。部门单位化，强化了部门的“经营实体化”，部门领导人事实上成了“总经理”。为了部门的利益，他们可以虚报预算、违规收费，甚至私设“小金库”。审计查到了，予以纠正，过一阵子，由于利益驱动，故伎重演。因为是部门、单位行为，领导不需要承担违法成本。

（三）审计层次不高，审计作用难以完全发挥。目前，本级预算执行审计大多数仍停留在合规性审计上，审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，缺少具有可操作性的意见和建议，对加强预算管理的指导作用不大。随着财政体制改革的不断推进，部门预算、国库集中支付、政府采购等制度相继建立与完善，而本级预算执行审计的目标不明确，审计重点不突出，审计方式和方法也没有及时调整到位，工作缺乏思路，还在延续财务收支审计的路子，把重点放在财税部门本身的违规问题上，出现了“财政审计年年搞，年年还是老一套”的局面，导致“同级审”失去应有的作用。

二、解决屡审屡犯问题的对策思考

作为区级审计机关，同级预算执行情况审计如何在现行的行政体制条件下，围绕全部政府性资金审计这一主线，从微观入手、宏观着眼，在较高层次上发挥作用，应进行认真的思考，以期引起政府及相关部门的重视与支持。

（一）强化人大监督。根据法律规定，各级政府每年的预算计划必须通过本级人大审查、批准后方可执行。因此，区人大必须加大对区级预算执行情况的监督，要全面了解预算编制的依据，并且充分发挥人大财经委的作用，随时掌握区财政的预算指标下达情况以及各部门的预算执行情况。对违反预算执行的，不管是区领导还是局领导，都要坚决责成予以纠正。

（二）完善上下级财政体制结算办法。实行分税制财政体制以来，对进一步明确上下级政府之间的事权划分、促进各级政府培植财源、增加财政收入起到了积极的促进作用。在这种情况下，为确保区级政府的既得利益、调动区级政府的积极性，仍需进一步完善上下级财政体制结算办法。

（三）深化财政、税收管理体制改革。一是进一步推进以综合预算、部门预算、国库集中支付制度为主要内容的财政体制改革，增强财政性资金观念。同时进一步制定和完善适合财政性资金管理、分配、使用和监督的办法，财政性资金要做到有所为、有所不为，按照公共财政的要求管好、用好财政性资金，发挥财政性资金的最大效益。二是进一步完善税收征管考核办法。以申报率、入库率、欠缴率、发现问题处罚率等为主要指标，以税务登记率、清欠率、结案率等作为辅助指标，设计一套全面反映税收征管质量的指标体系，最大限度杜绝税款偷漏现象，确保税款及时足额入库，真正实现应收尽收。

（四）更新审计观念，改进审计方式。一是探索预算编制审计。审计应提前介入，在区级财政预算编制完成后向同级人大报请批准之前，对报批的预算从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并出具意见。人大批准执行后再正式审计，从而使预算执行真正做到事前、事中、事后全过程监督。同时审查区级预算单位编制部门预算的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，所有预算支出是否严格按规定标准和列入相应科目预算，部门预算收入支出是否真实，并对资金跟踪问效。二是注重政策执行审计。既要注重对区级部门和单位“收支两条线”政策执行审计，重点审查部门、单位的行政事业性收费、政府基金收入及其他非税收入是否严格按国家规定缴入财政专户，支出是否按计划统筹使用；又要注重区级“税收优惠”政策执行情况的审计，对税收返还中用于生产型与非生产型企业的比重进行分析，看是否真正有利于培植长远税源，有利于区域经济发展；还要注重对各项税收政策执行的审计，特别对新出台的税收政策予以关注，重点审查有无随意减免税收，以欠代减问题，法定减免税手续是否齐全，是否符合国家规定。三是加大资金绩效审计。区级预算执行审计要以全部政府性资金审计为主线，抓住经济运行中热点、难点及关系国计民生的突出问题，重点对科技教育、社会保障、农业环保等专项财政资金的分配、管理和使用情况进行监督，确保专项资金的及时到位、专款专用，揭露挤占挪用、损失浪费等影响资金管理和使用效益等问题；同时要加强对政府采购的监督，通过对采购预算、招投标、实施采购及采购结果四环节进行审计，看其是否按法律法规的规定向社会竞价公开购买，真正做到公开、公正、规范、透明，并最终实现全部公共需求都按照公共财政的要求实行政府采购。四是加强财税管理审计。通过审查区级财政机关内部控制的标准和职责是否具体，流程是否合理、规范，作用是否得到充分发挥，责任是否真正落实，从内控机制上、制度上发现问题、认识问题，有的放矢地提出审计意见和改进建议，并对整改落实情况加以跟踪反馈，从而不断提高财税部门依法理财能力，促进内部管理规范和资金安全完整。

以上思考，可能挂一漏万，仅供参考。但是，正如原审计长李金华所说的，对被审计单位的屡审屡犯，我们就屡犯屡审。就审计机关而言，只要我们不放弃，屡审屡犯现象一定会得到遏制。