小议行政单位绩效审查探讨

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随着公共财政体制改革的不断深入，各级人大及其常委会和社会公众都希望对行政事业单位预算执行情况有更多的监督权、知情权。因此，作为财政预算执行审计重要组成部分之一的行政事业审计，必须转变审计观念，把握目标定位，拓宽审计思路，明确审计重点，使财政财务收支真实性、合法性审计向绩效审计转变，提高财政支出的绩效，把有限的资金用在刀刃上，充分发挥资金的最大使用效益。

一、转变审计观念，拓宽审计思路

预算执行审计，过去仅仅停留在对其真实性和合法性上，只要出去的资金符合开支渠道，手续齐全，至于资金是否用于原定的目标、其效用如何，则往往不太深究。随着人们对公共财政的认识，公众对政府审计的要求越来越高，不再局限于财政财务收支的真实性和合法性，他们更关心的是财政支出的经济性、效率性、效果性。传统的财政财务收支审计，主要是审查资金的来龙去脉、违规违纪金额，制度建立和执行情况，其审计评价往往可以用数字来量化，或者用逻辑关系来判断，并没有从效益的层面上，来衡量资金是否应该投入，投入的效果如何，是否以最小投入取得最大经济效益和社会效益等等。而绩效审计除了运用传统的审计方法以外，主要是通过定量、定性对比分析，对政府预算管理和公共财政体系的绩效做出客观、公正的评价。审计的手段和方式已发生了根本的变化，它不仅要审查原始的财务数据，还要根据这些数据进行统计分析、归纳推理，分析影响这些问题的原因和因素。因此，这就要求审计人员必须适应新形势的需要，转变审计观念，拓宽审计思路，把行政事业审计工作从任务型、程序型向目标型、效率型转变。在审计的手段和方法上要大胆创新、勇于探索，摆脱传统审计的束缚，跨出财政财务收支的框架，从完善机制、体制入手，充分发挥审计监督为宏观经济和政府预算管理服务的功能，满足成果使用者对审计的要求；在审计的内容和范围上，要把重点向社会管理和公共服务领域倾斜，以提高经济效益和社会效益为根本目的，既要审查财政、财务收支的合法性、真实性，同时也要审查预算安排的经济性、财政投入的效益性，确保资源配置趋于合理。既要审查一级预算单位，也要审查以政府财政支出为纽带的政府部门整体经济活动的情况，使审计目标由过去的“鉴证”形式向事前确定目标，事中和事后评价的方式转变。既要审查行政事业单位财政资金的投入、投量，也要审查管理活动中的绩效，使审计评价能够从全方位、多角度、深层次提出建议和意见，为政府宏观决策提供依据。

二、选好审计项目，明确审计重点

当前，绩效审计在我国还处于摸索阶段，如何选好审计项目，进行绩效审计评价，是审计立项的首要问题。由于行政事业单位的特殊性，有的财政投入并不一定产生经济效益，有的则通过较长的时间才能表现出来。因此，在选择绩效审计项目时，必须要有所侧重，不能眉毛胡子一把抓。绩效审计不能涵盖行政事业审计的全部内容，也无法对每个单位的预算执行情况做出全面的绩效评价，只能是对某一环节或某一项目、某一事项进行绩效审计。近两年来，笔者所在审计局在行政事业绩效审计方面已作了尝试，如：对农业综合开发资金管理使用情况的审计、农村城镇最低生活保障审计调查等。从绩效审计探索的实践来看，在审计项目的选择上，笔者认为，要选择那些社会关注的热点、难点、和公众有切身利益的项目，如：政府投资的大型项目、公共事业服务项目、高科技项目以及政府、机关行政性消耗所引发的老百姓普遍关注的财政资金。既可以使社会公众能及时了解资金的去向和使用效益，同时也可以监督政府的行政行为，提高政府工作效率，树立政府在公众中的形象。绩效审计项目的选择，必须具有典型性、普遍性、关注性，审计评价和分析能引起社会的共鸣和反响，审计成果能得到被审单位的认可或运用，能够被政府部门接受或推广。从当前我国行政事业绩效审计的特点来看，政府财政资金使用中的损失浪费问题必将成为审计的重点，对政府投入的财政资金，不但要对当期业务活动的绩效进行审查，还要对业务活动的滞后性效益进行审查，使审计贯穿于全过程。对被审单位的管理业绩做出评价也是绩效审计的重要内容，从机制上、体制上、管理上提出解决问题的办法，提升审计成效。

三、确立评价指标，降低审计风险

绩效审计是一个庞大的系统工程，涉及的内容广泛、情况复杂。在当前还没有明确的指标评价体系的前提下，对行政事业单位预算执行情况的绩效评价是绩效审计的难点。行政事业绩效审计，不仅仅要审查预算执行，还要对资金的安排、支出效果、管理活动、决策行为等进行审查。就行政事业单位而言，绩效审计和财政财务收支审计的本质区别就在于前者侧重于对被审单位的财政、财务收支的真实性、合法性做出评价，通常是以货币为计量单位；而后者则是对被审单位的经济、管理活动的经济性、效率性、效果性作出评价。评价的标准不仅仅是好与坏，对与错，有时衡量一个审计事项的绩效实现程度往往有一定幅度，是一个区间变量。绩效审计评价标准，既可以是行业标准、单位标准，也可以是政策、法规和制度，由于评价标准的不确定性，同一项目会有多种不同的衡量标准，得出的结论会截然不同，给审计带来了巨大的风险。要降低审计风险，确定指标评价体系是当务之急。因此，在审计实践中，与被审单位取得一种公认的、不存在异议的评价标准，是审计人员必须明确的主导方向。这就要求审计人员必须要树立评价政府绩效的意识，关心党的方针政策和政府的工作目标，理解政府工作的出发点和落脚点，根据行政事业绩效审计的特点和具体的被审事项，在审计实践中不断探索、积累、总结，及时与被审单位沟通，明确审计标准，使审计评价客观公正、不偏不倚，找出问题，分析原因，提出有建设性的意见，提高行政事业单位财政资金的使用效益。