县级审计发展改革方案探讨

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审计创新就是要适应形势发展和审计工作自身发展的要求，不断研究新情况，解决新问题，采取新措施，推动审计工作与时俱进。本文拟从审计创新的角度，通过对县级审计的现状和发展趋势的分析，研究县级审计发展的对策，为县级审计事业的发展，开创县级审计新局面建言献策。

一、县级审计的现状和发展趋势分析

㈠．审计机关的力量和任务矛盾依然突出。我国县级审计机关从无到有，从小到大，虽然经过几次机构改革，县级审计机关陆续增加了编制，扩充了力量，从初期成立时的七、八个人，二、三个业务股（室），到现在约有20人，七、八个专业股室，但是人员少和任务重的矛盾一直没有得到解决。随着经济的发展，审计监督的重要性越来越明显，审计任务也越来越繁重。特别是近几年领导干部经济责任审计，时间紧任务集中，审计人力资源更显紧缺。

㈡．审计独立性不够，审计执法力度弱小。《中华人民共和国审计法》第十七条规定：地方各级审计机关在本级地方政府首长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督。首先审计法就把审计主体的独立性限制在了本级地方政府首长的领导下，县级审计机关在具体审计工作实践中往往在一定范围内很难实现其独立性。例如：审计机关每年的大财政审计实质上就是对本级人民政府的预算执行和其他财政收支审计，接受他的领导，又要披露他的问题，这就难免会影响审计执法的公正，另外，考虑到审计结果的公布和上报，会影响社会稳定，影响政府形象，对地方经济发展不利，有些问题就不能原汁原味地在报告上反映。在向政府提交的审计结果报告和代表政府向本级人大提交的审计工作报告这两个报告中，问题的反映也不尽相同。在大财政的审计处理上，又由于审计机关与同级财政部门存在缴拨款等方面的关系，处理处罚力度也会打一些折扣。

㈢．审计方法和技术手段跟不上经济发展的要求，在一定程度上加大了审计风险。随着电子计算机在会计领域及其他管理领域中的普遍应用和信息化建设的快速发展，审计机关的审计技术手段正面临着严峻的挑战。县级审计机关的信息化建设已显得十分紧迫。正如李金华审计长所说，没有信息化，我们的审计机关就将失去审计资格，就会面临“进不了门，打不开帐”的尴尬，就难以摆脱力量不足与任务繁重这一突出矛盾的困扰，而最大的问题还在于难以避免因手段落后而不易克服的审计风险。

㈣．审计范围和审计对象在逐步缩小，县级审计机关的审计范围归纳起来主要有财政预算审计、金融审计、企业审计三个方面，也是《审计法》规定的三大任务，但从目前看，由于以下四个方面的因素，县级审计机关的审计范围和审计对象在逐步缩小和改变。①随着公共财政体制的改革，中央、省两级财政财权不断集中，县乡两级财政的职能在逐渐弱化，县直各单位帐务也逐步纳入县结算中心统管；②农村税费改革的实行，乡镇中小学教师工资的上划，乡镇资金的流量在逐步减少，各项转移支付资金在逐步增多；③县级国有企业产权制度的改革，国有经济已不占主导地位，使大部分国有企业正在或逐渐退出《审计法》规定的审计范围，县域企业的国退民进，使得原来《审计法》赋予我们审计机关的对国有或国有控股企业的审计监督权已经消失；④县域国有商业银行、石油公司、盐业公司等单位在人、财、物管理体制上实行垂直管理，这些审计对象也逐步消失在县级审计机关的监督范围之外。

二、县级审计发展创新对策

㈠．以人为本，在机制创新上下功夫

1．提高审计人员综合素质。要解决目前县级审计机关人员少任务重的矛盾，从形势发展看，单纯依靠增加编制是不可能的，关键在于不断提高全体审计人员的综合素质。县级审计机关可以制定审计人员终身职业教育培训制度，强化审计人员的在职学习和培训，还可以有计划、有目标的培养审计的急需人才，如计算机审计人才、基建投资审计人才，如果我们的审计人员知识水平提高了，综合素质增强了，一个人能当两个人用，甚至能当三个人、四个人，那么人员少任务重的矛盾就会迎刃而解，我们的审计事业就会阔步向前。

2．科学整合优化审计人力资源。第一，对重点审计项目，实行审计组长负责制并采取竞标上岗，能者上，庸者下，劣者待岗的用人机制；第二，牢固树立全局“一盘棋”的思想，打破股室界限，在全局范围内对审计组进行科学配置，优化组合，集中优势兵力，既保证了质量，又突出了重点；第三，实行项目轮审制，不仅能够提高审计质量，而且能够使审计人员在实践中互相学习，不断提高审计技能；第四，审计质量、审计成果与个人考核相结合，制定激励机制，不断促进审计工作的开展。

㈡．在现有的体制框架内，努力争取审计工作的独立性。

审计独立性受生产力水平、经济发展状况、政治体制改革、国家的民主法制化进程、社会文明制度、审计职业本身多个因素的影响。在现有的审计体制框架内，县级审计机关如何努力争取审计工作的独立性，促进县级审计事业健康发展，笔者认为：

1．提高审计质量，创新“政府内部审计”，赢得政府的支持，取得社会认可。我们现在的审计管理体制是由政府管理的，审计机关独立性受到了政府的限制，从一定程度上说，县级审计成为了政府的内部审计，要改变这一状况，一方面需要修改《宪法》和《审计法》，因为审计机关对本级人民政府和上级审计机关负责是宪法规定的，但这需要复杂的程序和漫长的过程，另一方面，我们要面对现实，内抓管理，外树形象，积极争取党委、政府的支持。审计监督的目的不是制约发展而是为了促进发展，只要和本级县委政府的中心工作步调保持一致，为县域经济的发展服好务，履行好自己应尽的职责，上为政府排忧，下为百姓解难，这样我们在审计工作中受到的干扰就会少一些，审计独立性就会进一步增大。

2．加强宏观经济的研究，为县域经济发展出谋划策。

县级审计机关作为本级政府的一个职能部门，从建设和谐社会，促进经济发展的高度，研究探讨县域经济发展中存在的一些问题，如：财政收支结构的合理性、专项资金、基金使用的效益性，城镇基础设施建设项目投资的效益性，并通过审计为本级政府提出拓宽财政增收渠道，规范财政收支行为，提高专项资金使用效益，节约基础设施项目投资，增强政府调控能力等方面的意见和建议，本级政府肯定会重视审计工作，支持审计机关依法履行审计职责。

3．以经济责任审计为抓手，加强对权力的监督和制约。

近几年来，审计机关的影响不断扩大，地位显著提高，这和经济责任审计工作的开展是分不开的，县级审计机关要以此为契机，本着“积极稳妥、量力而行、防范风险”的原则，探索并建立和完善经济责任审计工作机制，规范审计工作程序，经济责任审计工作力度不断得到加大，从而达到对权力的监督和制约，有效预防腐败产生的目的。

4．实行审计罚缴分离制度。目前县级审计机关普通存在着既处罚又收缴违规违纪款的情况，为了提高审计工作的独立性，加大审计处罚的力度，审计机关应按照行政处罚法的有关规定实行罚缴分离制度，对被审计单位的罚款由其到指定的银行缴纳，银行将收受的罚款直接上缴国库。

5．适当增加交叉审计，化解现行管理体制的束缚。对土地管理部门的审计、教育经费的审计等一些受地方政府干扰较大的审计项目，可以由上级审计机关统一组织实施，进行异地交叉审计，不仅有效解决了管理体制的问题，而且增强了审计工作的独立性。

㈢．创新审计工作模式和审计技术、方式、方法。

1．开展计算机辅助审计，推进审计技术创新。从目前看，县级会计结算中心和独立核算的行政事业企业单位中，约有90%的单位实现了会计电算化，而这些单位中的大多数是属于需要审计监督的重点单位和部门，他们手中掌握着县域经济的重要资金和项目，县级审计机关面对经济业务的电算化和网络化，现有的一些手工审计等老方法，老技术严重不适应形势发展的需要，这样不仅影响了审计监督的深度和效率，而且加大了审计风险，很大程度上阻碍了县级审计事业的发展。建立审计信息通讯网络，开展计算机辅助审计在县级审计机关已势在必行。首先从网络系统和硬件系统建设抓起，为审计信息化建设打下坚实基础，其次要加大计算机人才培训力量，普及计算机运用基础知识，第三，在审计实践中边学习、边探索逐步推进计算机辅助审计。

2．增加效益审计的比例和分量，逐步从摆问题式的审计结论向对被审计单位发表整体评价发展，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出：实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。从目前看县级审计机关没有把效益审计摆上审计机关的议事日程，因为我国国家审计起步较晚，审计重点一直定位在真实性与合法性上，审计人员综合素质较低，审计实践基础薄弱，关于效益审计的法规、规范也没有建立健全。笔者认为要完成审计署的发展规划，县级审计机关首先根据自己的人力资源情况，选准效益审计的突破口，选择一些政府和人民大众十分关注，又对社会、经济、环境影响较大的财政性项目资金进行审计，第二要敢于全面履行审计法赋予的审计监督职责，敢于揭露使用财政性资金的部门和单位在履行他们的职责过程中出现的重大决策失误和管理方面存在问题和因此而造成的严重损失浪费和国有资产流失，以及是否存在渎职和失职行为。第三要在真实性、合法性审计的基础上开展效益性审计。效益审计不是孤立存在的，真实性、合法性审计是效益审计的前提，开展效益审计要结合真实性审计和合法性审计，充分利用真实性、合法性审计取得的审计资料和审计信息进行分析评价财政资金的经济性、效率性、效果性。第四，提高审计人员的综合分析和评价能力，使出具的审计报告逐步从摆问题式的审计结论向对被审计单位发表整体评价发展。

3．发挥审计调查的优势和作用。审计调查相对传统的审计来讲，具有宏观性强，范围大，工作方式灵活的特点，是审计工作服务宏观管理最为快捷有效的一种工作方式，对垂直管理的条条单位可采取这种工作方式。砀山县在2004年度本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计中，审计局就充分利用这一审计形式，开展了社保基金银行存款的专项审计调查。通过调查发现三家商业银行（建行、农行、工行），从98年元月至2004年12月少计养老保险基金、医疗保险基金银行存款利息157.18万元。根据国务院和中国人民银行1998年对社会保险基金银行存款实行优惠利率的有关规定，责成各商业银行纠正了错误做法并及早落实社保基金银行存款应得的利息，维护了参保人的切身利益和社保部门的自身权益。

4．重视审计信息披露作用，从宏观方面解剖和分析问题，更进一步揭露问题背后深层次的矛盾和不合理现象。县级审计机关处在最基层，对县域经济发展过程中带有普遍性、规律性、苗头性的问题及时提供审计信息，提出切实可行的对策和建议，对党委政府的宏观决策和改进工作意义重大。

5．加强与纪检监察部门的协作。党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时明确提出要“发挥司法机关和行政、监察、审计等职能部门的作用”，这不仅把审计机关的地位和责任提到一个比较高的位置，同时也为审计工作指明了方向，作为县级审计机关应积极加强与纪检、监察、组织部门的协作，一方面认真履行好自己的职责，注意发现大案要案线索，另一方面，对超越审计机关权限，不能直接处理的事项和个人，要做好案件移交工作，积极配合纪检监察和司法机关开展经济案件的审计查证工作，揭露和查处各种以权谋私和贪污受贿等腐败犯罪行为。

6．充分运用审计法赋予审计机关的职权。第一，充分发挥审计结果公告权，《审计法》第四章第36条赋予审计机关具有审计结果公布权，这是审计机关非常重要的一项权限，是发挥审计职能的重要手段，李金华审计长也强调指出：要力争尽快做到所有审计项目的审计情况，除涉及国家秘密和被审计单位商业秘密外，全部对社会公告。但在审计实践上这一权力很少被县级审计机关运用。作为基层县级审计机关，笔者认为，应充分运用审计结果公布权，慎重、合理地确定审计结果公告的对象，范围、内容以及公告的恰当时间，通过新闻媒体向社会公告审计结果，实现政府监督和社会舆论监督相结合，增加审计透明度，这样不仅能够更有效地监督制约行业腐败和权力腐败，加大审计执法力度，而且能够增强和提高审计机关的权威性和震慑力。

第二，改变目前县级审计机关对被审计单位以经济处罚为主的处罚方式，重视对责任人的行政处罚和经济处罚，《审计法》第六章第46条规定对被审计单位违反国家规定的财政收支，财务收支行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为依法应当给予行政处分的，应当提出给予行政处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定。

㈣．创新审计思路，拓宽审计视野。

1．财政预算执行审计是审计机关永恒的主题。县级审计机关对本级财政预算执行情况和其他财政收支审计应拓宽审计领域，一是扩大审计覆盖面，以财政综合预算为主线，对掌管财政资金分配权、管理财政资金较多的重点部门和单位进行重点检查，对行政执法部门执行“收支两条线”规定情况，有关专项资金管理使用情况，财政转移支付情况等进行专题检查。二是延伸审计与一级预算单位有预算缴拨款关系的二级单位和机构，并细化审计目标。

2．抓住社保、医保、支农、扶贫、救济、救灾等专项资金审计，查清专项资金的管理、使用和社会效益、经济效益情况，特别是要查处这些关系社会稳定，关系千家万户，关系群众利益的资金在管理和使用中存在的截留挤占挪用问题。

3．加强政府转移支付资金的延伸审计。随着乡镇改革的不断深入，乡镇转移支付资金不断增加，加强转移支付资金的审计应纳入县级审计机关的审计视野。另外，税费改革后，对乡镇、村的公益资金的筹集、使用以及涉及三农问题的经济活动进行审计，保证农村稳定，农民增收，农业发展是我们县级审计机关责无旁贷的任务。

4．适当增加政府授权审计和上级审计机关授权审计项目。对产权制度改革后的国有企业和股份制企业，应积极采取政府授权的方式进行审计，重点是纳税审计，避免企业改制后无人监管所带来的偷税漏税现象，从而加强对转制企业的审计监督，拓宽审计领域。

对县域内垂直管理的金融、电信、邮政、石油、盐业等上管部门，县级审计机关也应积极争取上级审计机关的授权审计，这样不仅能够解决上级审计机关只管不审，而县级审计机关想审不能审的矛盾，消除存在于“真空”地带的审计盲区，而且为县级审计的发展提供了机遇。

5．经济责任审计，开启了审计工作由经济领域向政治领域拓展的大门。经济责任审计工作的开展，标志着审计机关监督的范围正在逐步扩大，县级审计机关应充分利用这一契机，把经济责任审计作为审计机关的重点工作来抓，审计机关在干部管理监督中虽不处于主角的位置，但审计机关有其自身的特点和专业优势，通过开展经济责任审计促进加强干部的管理和监督，为加强党的执政能力建设，构建和谐社会发挥自己应有的作用。

6．围绕党委、政府的中心工作，对人大、政府、群众普遍关心的热点焦点问题开展审计是创新审计思路，拓宽审计领域行之有效的办法，如：农村税费改革后，农民负担情况，国企改革中国有资产流失情况，国土出让金，政府采购等等方面出现的问题，都是审计机关审计监督的范围。

随着改革的不断深入，县级审计机关作为保证基层政权正常运转的一个政府职能部门，面临着很大的挑战，同时也面临着很多的发展机遇，只要站在为改革、发展、稳定服务的大局上，勇于创新，锐意进取，就会有更多的事做，就会做出更多的成绩来。