绩效审计探析论文

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论文关键词：绩效审计；政府审计；审计准则

论文摘要：绩效审计是政府审计发展的必然趋势，然而目前我国绩效审计尚无法律地位，由此展开探讨。

在现代国家审计史上，绩效审计的采用是具有划时代意义的催产剂，开展绩效审计是政府审计的发展趋势，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。但是目前，我国绩效审计尚无法律地位，缺乏法律文件支持，对现有法规执行有不力一面，绩效审计没有统一的方法和技术、评价绩效的标准难确定、绩效审计人员素质不高等给审计实践带来政治风险；绩效审计评价和责任界定依据不足，因此，存在难度大和风险大的问题；在绩效审计中，事后审计的“马后炮”问题大量存在，影响了审计质量和审计结论实施的时效性；绩效审计存在“缺位”和“越位”等不规范问题。鉴于此，我们应未雨绸缪，多方采取措施，为迎接绩效审计的挑战作好准备。

1转变政府绩效审计的模式，从行政模式转为立法模式

我国目前的政府审计体制是“行政模式”，其主要特点是政府审计机关对政府负责，审计署隶属于国务院，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这种审计的双重领导管理体制，使被审计的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导，具有同一隶属关系和共同利益，严重影响了政府审计机关的独立性，制约了我国政府效益审计的发展。与“行政模式”相对应的是美国的“立法模式”，审计总署受国会领导，独立于行政部门，只对议会负责并向国会反映审计的情况和提出建议，而且它的预算经费也是独立的。这在很大程度上保证了审计机构上的独立性，并为政府绩效审计创造了良好的环境。同时，应在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机关开展效益审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式固定下来，只有这样才能在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的法制环境。

2加快绩效审计准则体系的建设

国际上绩效审计规范建设的实践表明：建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。例如美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年，就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，对“3E”审计或绩效审计作了比较详细的规定。该准则曾于1981年、1988年、1994年和2003年进行了四次修订，使其进一步走向完善。修订后的准则包括综述、政府审计种类、一般准则、财务审计的报告准则7部分，并在最后两个部分对绩效审计的实施和报告中提出了具体的要求和步骤。这一准则对美国乃至世界范围内绩效审计的开展产生了巨大影响。在其影响下，《澳大利亚国家审计署审计准则》中也包括了绩效审计准则，此时，澳大利亚还制定了《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《1997审计长法》来专门指导绩效审计。英国国家审计署虽未制定绩效审计准则，但出版了一个旨在指导绩效审计的小册子《绩效审计概要》。我国最高政府审计机关－审计署自1989年开始着手制定我国政府审计准则。1993年3月，审计暑印发了《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》；1996年1月，审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》，并于1996年底了38个国家审计规范；1997年颁布了《中华人民共和国政府审计实施条例》；并于2000年对1996年12月6日的《中华人民共和国国家审计基本准则》进行了修订。这些文件中先后提到要实行绩效审计，但其主要还是针对真实性和合规性审计，真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立。因此，我们在倡导经济效益审计的同时，应集中力量积极开展经济效益审计准则体系的建设。

3绩效审计与财务审计相结合，在财务审计的基础上开展政府效益审计

一方面，当前我国财经领域的违法乱纪行为还相当严重，在目前盛行的“审计风暴”中查出的违法金额高达百亿元，涉及的贪官污吏不计其数，这表明在我国的真实性和合法性审计任务还很重。同时，国家审计署刘家义副审计长，在2004年8月31日受聘于南京审计学院荣誉教授的报告中提出：“我国在今后将逐步推开绩效审计，重大违法违规案件、因盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成国家和人民群众利益受到重大损害三大领域将成为绩效审计的重点。”这种通过以揭露和查处违法违规行为以及造成损失浪费来促使人们提高资金效益的审计，严格地说，仍然属于真实性和合法性审计，这就在一定程度上削弱了我国的效益审计。另一方面，我国的审计人员有着丰富的财务审计经验和技能，但由于我国政府审计机关的人员限制和财力限制，要想在脱离财务审计的基础上开展西方国家那种完全“独立的”政府绩效审计在目前形势下尚不具备条件。同时，由于社会资源的有限性，如何高效率地使用各种资源、提高资源的利用率已成为当今各国面临的紧迫问题。因此，我国应结合自身情况，在财务审计的基础上有条件地、逐步地开展政府效益审计，把财务审计与效益审计相结合，走一条有中国特色的绩效审计道路。

4提高绩效审计人员的素质、改善人员结构

绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。开展绩效审计的政府审计机关因此需要储备许多专业的人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。因此，在推行绩效审计的今天，必须对现有审计人员进行培训，以提高审计人员的业务水平；同时还需借助于民间审计和内部审计部门的力量，来优化审计人员结构，建立一支与绩效审计相匹配的高素质审计队伍。

5制定科学的政府绩效评价标准

笔者认为我国目前开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准。绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。因此，审计署应结合我国现阶段的审计工作水平，参考国外的绩效审计标准，尽快建立一套完整的、可操作性的审计评价指标体系。例如美国政府出台的《美国政府绩效审计准则－绩效审计的现场作业准则》规定了绩效审计的评价标准，规定审计师在选择标准时，有责任采用适当的、可达到的、与所审计的事项有关的标准：（1）由法律、规章规定或由管理部门确立的目的或目标；（2）技术标准；（3）专家的意见；（4）以前年度的绩效；（5）同行业的绩效；（6）私营部门的绩效。