电网企业经济责任审计研究

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[摘要]国家电网有限公司西南审计中心采用“铁索连舟”策略，创新开展电网企业经济责任审计，对审计思路进行巧妙设计，划出了审计特别关注点，明确了审计过程中应注意的问题，审计成效显著，思想、方法可供借鉴。

[关键词]“铁索连舟”;电网企业;经济责任审计

19年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称新《规定》），要求各级党委审计委员会加强对经济责任审计工作的统筹谋划和整体推进，促进提高新时代经济责任审计工作质量和水平。这意味着审计人员要高度重视并认真思考，新时代背景下如何实现经济责任审计的创新转型。新时代中央企业涌现改革浪潮，改革力度前所未有。经济责任审计作为强化权力运行监督、推动高质量发展的有力抓手，面临重大的机遇与挑战。不管是离任审计还是任中审计，审计频率越来越高，高频率的经济责任审计正在遭遇自身发展瓶颈，逐渐成为一种例行公事，审计报告千篇一律、缺乏深度。新《规定》为电网企业经济责任审计突破瓶颈提供了理念指引和制度保障。

一、“铁索连舟”内涵

采用“铁索连舟”策略开展电网企业负责人任期经济责任审计的内涵是：首先，将审计内容分为业务和非业务两大板块。业务主要包括生产、经营和其他，非业务主要包括行政管理、内部监督、技术支撑。业务和非业务两大板块像两个巨大的“码头”，停靠着多只推动企业发展的“舟”；其次，在审计实施过程中，将业务和非业务板块按照部门职能等属性进行细致划分，审计组按照划分情况，组建双“柔性小组”，发挥“铁索”作用，将业务和非业务两个码头的无数只“舟”紧紧连在一起，从发现线索到确定问题再到提出审计意见，直至提出综合管理建议和对板块有针对性的专业建议，全程连接；最后，由主审形成一份覆盖面全、有高度、有深度的审计报告，整个流程见图1。

二、主要做法

（一）板块划分。将被审计单位按照如下思路进行板块划分：首先，按照部门职能性质进行一级划分，分为业务部门与非业务部门；其次，按照管理内容进行二级划分，业务部门分为生产、经营和其他，非业务部门分为行政管理、内部监督和技术支撑；再次，按照管理具体内容进行三级划分，然后按照管理流程或业务事项进行四级划分；最后，按照风险点进行五级划分。这些风险点就是“舟”上固定铁索的一个个“铁栓”，由于四、五级划分板块太多，难以全部体现，仅以售电板块为例，见图2。需要说明的是，可以将企业按照不同的维度进行多板块划分，但无论如何划分，都要抓住本质。任意两个同级板块之间都存在一定关系。比如，经营活动是建立在生产建设、运维活动基础上的，存在连接关系；售电管理板块的电费回收可以与财务管理板块的资金安全连接；工程管理的竣工结算管理可以与财务管理的支付审核连接；各种费用执行情况均可与财务管理的预算管理连接；人力资源的干部管理和监察部的廉洁风险防控可根据具体事项所在的板块进行连接……这些关系都是需要找寻的无形的“铁索”。（二）各个板块，逐一击破。电网企业经济责任审计要做到全覆盖，也要具备一定的审计深度。经济责任审计在一定程度上可视为多个专项审计的综合体，因其涵盖面广，审计深度要求略低于专项审计，但分析问题、出具审计意见、提出管理建议的角度要求更宏观、更立体、更综合，所以要先将各个板块的专项审计逐一击破。在开展每个板块审计时，无论是业务部门还是非业务部门，都要有特定的方式方法。比如，工程审计可采用“一心多边”审计模型，营销审计可采用“洋葱理论”审计模型，而非业务部门的人力资源管理、物资及招投标管理、财务收支、资金安全、预算管理等专项审计，都有一定的套路和方法，对审计人员专业素质、管理经验、综合能力具有多重要求。（三）组建双柔性小组，搭建“铁索”。如果做完前两步就结束的话，这样的审计结果基本完整，然而从精益求精、追求完美的角度看，出具的审计报告一定是缺乏有机性的。找到了“舟”，找到了“铁栓”，却没有用“铁索”将舟连接，绝不能算完美的经济责任审计。审计过程中，将审计组分为财务、综合、营销、工程管理4个小组，如何将4个小组之间不同的板块内容联系在一起是关键，也是难点。这里采用的方法是建立“柔性小组”，由其负责寻求联系，搭建“铁索”。即每个小组选取1名成员，组建集体企业柔性小组；再从4个小组和集体企业柔性小组里面各选取1人，共计5人成立经济责任审计柔性小组，从而形成双柔性小组（见图3），即无形“铁索”的搭建者，是强大的人力资源支撑。需要说明的是，板块之间错综复杂的关系决定了任意两个审计分支间都是有联系的，只是联系程度不同而已。如何寻找这种联系，主要取决于两个柔性小组的成员，即成员的技能、经验、职业敏感性，都直接决定了“铁索”连接是否正确、恰当、牢靠。在制订审计方案时，不能过分强调分组的合理性，否则容易将业务与管理之间的“血肉”关系打破。

三、关注重点

经济责任审计内容涵盖面广，不同历史时期经济责任审计应关注的重点也不尽相同。目前，大型电网企业经济责任审计应重点关注四方面内容。（一）重大决策部署。电网企业在国家安全和能源行业占据重要地位，具有自然垄断性，贯彻执行好党中央政策、落实好改革是党和国家对电网企业的基本要求，这个基本要求直接决定了审计时要特别重点关注以下内容：任期内涉及国家重大政策、公司党组决策部署落实情况，主要包括电力体制改革、混合所有制改革、优化营商环境、推进“放管服”改革、人资“三项制度”改革、“三供一业”分离移交、“三去一降一补”（含“两金”压控情况）、“瘦身健体”“处僵治困”等重大事项。任期内重大经济事项的决策制度、决策机制是否健全；决策程序是否规范；执行主体、权限和责任划分是否清晰；执行过程、进度的监管和控制措施是否到位，评估和纠偏机制是否健全等。（二）关键环节。管理流程和业务链条的关键环节通常是管理中的高风险点，往往也是审计的切入点。审计过程中要抓住这些点，进而实现顺藤摸瓜。管理流程方面，如财务管理的举债方式、带息负债规模及偿还情况；人力资源管理方面，考核激励机制的有效性、效益及效率等（尤其是市场化单位），职业经理人管控情况，电网企业负面清单执行情况以及产业等直属单位业务外包人员的管控情况；非生产性支出管控情况，特别是“三公经费”及会议费压降情况。业务链条方面，如工程建设是否存在项目进度控制不力，导致污染防治、新能源消纳送出、冬季电采暖等重大工程未能按期竣工的情况；售电管理方面，是否存在因追求线损管理指标而人为调节进而导致售电量数据系统与实际不符的情况；计划管理方面，关注重点工程项目、配网项目投运情况是否达到可研规划。（三）关联交易。国有企业中的集体企业向来是国有资产流失的风险高发点，主业与集体企业间的关联交易风险不容忽视。电网公司集体企业包括电力施工、勘测设计、工程监理、电力器材生产销售、金融业务、电动汽车、新能源投资等经营范围。要关注关联交易管理体系情况，尤其要关注物业服务、资产租赁、工程转包等敏感领域的交易定价和管理的规范性，准确把握成本监审对关联交易的相关要求。比如，是否存在主业人员支援多经，在集体企业开资，但主业工资总额又涵盖的情况；是否存在通过编造培训项目等方式，实现主业向集体企业输送利益，导致国有资本的转移流失。（四）企业战略部署的执行。应重点关注公司的发展历程、发展战略、中长期规划、阶段性历史事件，对国家政策和公司总部的战略执行情况，如“放管服”是国家推进的重点改革，也是国家电网公司2018年底开始重点推进的改革政策；打造泛在电力物联网是国家电网公司进行的重大战略转型；多维精益管理改革是公司进行的财务管理体系改革。这些改革、转型的执行情况如何，都应在经济责任审计中有所关注和体现。

四、注意事项

（一）思想站位要高。中国特色社会主义制度具有明显的优越性，坚持党的领导是防范化解经济风险的核心制度优势。经济责任审计作为审计监督体系中不可替代的重要方式，在开展经济责任审计时，务必要发挥和利用好这种制度优势，真正使“党建+审计”实现“1+1>2”。（二）报告质量要高。审计报告是审计成果的最终体现，一份高质量的审计报告是优秀经济责任审计项目的重要标志之一。高质量主要是指报告事实清楚、评价客观、责任明确、用词恰当、文字精练、通俗易懂，能够满足党委、审计委员会、纪委、组织部门的相关需求。对报告要求的质量高，其实就是对主审的水平要求高，主审必须要有总揽全局的能力，对审计对象有宏观的认知，要有严密的逻辑能力、强大的写作和综合能力，能够运用“三个区分开来”科学看待问题。（三）结果运用要实。审计结果的充分运用是优秀审计项目的重要组成部分。任期经济责任审计问题整改有个根深蒂固的难点，就是大部分负责人对非任期内的历史遗留问题整改的积极性差，一是历史遗留问题之所以遗留，就是因为整改难；二是认为不是自己任期内的事情，想办法、抓落实的主动性差。按照新《规定》指导精神，要及时将审计结果移交审计委员会，发挥联席会议平台作用，把审计结果运用与强化党政主要领导干部管理监督、促进公司完善制度机制、推进企业科学发展结合起来，在审计结果运用制度机制等方面实现新突破，保证审计结果运用的深度和广度。“铁索连舟”策略适用于电网企业经济责任审计，且企业规模越大，效果越明显，尤其是对于中大型电网企业的审计成效显著，如省级（直辖市、自治区）电网公司、副省级城市电网公司，对于其他行业的中央企业和大型国有企业具有借鉴意义。

作者:扈国维 邓朝义 单位:国家电网有限公司西南分部