区域管理制度革新

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一、制度变迁与区域公共管理制度创新

同任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程。制度变迁指的就是制度的替代、转换以及交易的过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代［1］162。戴维斯和诺斯是制度变迁概念和原因的最早研究者之一，他们认为，一项新的制度安排之所以会出现，是因为人们对它的预期收益超过预期成本，“只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”［2］274也就是说，当人们对现存制度不满，并且现行制度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构时，人们就会意欲和力图创新原有的制度安排和制度结构，促使制度变迁。可见，制度创新是制度变迁的起始阶段，而制度均衡并向更高的层次发展则是制度创新的结果。没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。制度变迁通常始于某些具体的制度安排的变革，而制度安排一般是在制度环境的框架中进行的。从制度的层次来看，制度变迁中制度环境与制度安排的矛盾可能表现为两种情况：一是制度环境的变迁滞后于制度环境的安排，二是制度安排滞后于制度环境［1］175。伴随着中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作、泛北部湾经济合作区、泛珠三角区域合作等国际国内区域合作的不断深化，政府现行的“行政区行政”模式已经明显滞后于全球区域经济一体化发展的大环境。因此，我国的区域经济合作与发展要与国际环境接轨，就必须要打破传统“行政区行政”的治理模式，进行“区域公共管理”的制度创新［3］。这一制度的打破和重塑过程实质上是一场极其复杂的制度变迁过程［4］。既然是新旧制度的转换，在变迁的过程中必然会出现对潜在利益构成影响的因素，成为制度创新的瓶颈。

二、我国区域公共管理制度创新的障碍

（一）区域合作缺乏法律保障

诺斯在探讨制度创新的时滞性问题时认为，制度变迁的时滞可以分为四个方面：认知和组织、发明、菜单选择以及启动时间。在众多影响制度创新的因素中，诺斯认为最重要的因素是现存的法律和制度安排的状态。“尽管有许多因素会影响间隔时间的长度，但重要的相关因素是现存法律和制度安排的状态。”［2］303因为制度创新是建立在既有的法律以及规则的基础上的，如果现存的法律或规则与创新的内容不相容，将直接影响制度创新的时间。目前我国宪法涉及有区域城市合作的具体规定和条例几乎是空白。在产权不明晰、责任不明确、法制规定不足的状态中，城市政府之间的合作“人治”大于“法治”，合作的过程和方式随意性大，各地仍然以GDP作为本地区经济发展的衡量指标。因此，制度创新也难以在合法化的空间得到进一步实施。

（二）传统行政区意识根深蒂固

制度变迁的方向除了受到现存法律制度安排的制约外，还要受到既存的文化、传统、信仰体系等因素的制约。诺斯非常重视意识形态对制度安排的作用。他指出，意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。“意识形态是一种节省的方法，个人用它来与外界协调。并靠它提供一种世界观，使决策的过程简化。”［5］成功的意识形态可以减少集体行为中的“搭便车”现象，降低制度转换的成本。由于特殊的历史与体制背景，当前我国各级行政区的经济功能仍然十分突出。各级地方政府干涉经济的愿望还很强烈，大家为了维护自身的最大利益，制定出各种不同的地方保护政策，使得政府间的竞争大于合作。这种行为意识犹如一堵无形的墙，对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域流动严重受阻，区域公共管理制度创新难以实现。

（三）路径依赖与既得利益集团的阻挠

制度创新是利益调整的过程，这个过程之所以艰难且复杂，在很大程度上是由于既得利益集团存在路径依赖。路径依赖原理告诉我们，“历史是至关重要的”，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”［1］171区域公共管理制度创新中的“路径依赖”主要是指在原有既得利益的驱动下，地方政府对原有的行政区行政模式仍有很强的依赖关系，从而不愿主动去变革原有的制度安排。对他们来说，维护现有制度可以减少不确定性。因此，在制度变迁过程中，维护现有制度的一方与要求变革的一方之间的利益摩擦及其矛盾是必然存在的，这种冲突必然形成双方对新方案的讨价还价。在缺乏利益补偿机制的情况下，一些城市政府担心在合作过程中的利益受损。因此，各城市政府会不顾及区域合作的整体性与全局性而追求本地区利益的最大化，从而影响了地方政府合作的进程，延迟了制度创新的时间。

（四）区域管理主体单一，社会力量参与不足

诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发变迁。强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁［2］374。诱致性制度变迁是一个自下而上的过程，其变迁的主体主要来自于基层的行为人、社会团体或是企业，而强制性制度变迁的主体主要是中央政府以及地方政府。当前，我国区域公共管理主体单一，区域事物合作主要是由中央政府和地方政府来主导，企业、个人、团体及非政府组织参与不足，由政府牵头的协调组织机构也难以发挥实质性作用。诚然，政府作为行政区公共利益的代表，其权威的主导地位是不容置疑的。但是，制度变迁的推进仅仅依靠强制性制度变迁主体的力量的是远远不够的。诱致性制度变迁的主体数量巨大，如果缺乏他们的参与，政府将无法有效地通过团结和利用社会力量的合作来提供区域公共服务，为获取变迁收益所进行的一系列制度安排也只能停留在政策层面。

（五）区域人力资本的缺乏

舒尔茨认为，人力资本投资与人的经济价值的不断提高有着密切的联系。“立法和法律是为了适应由人的经济价值提高所致的制度压力与限制而做出的滞后调整。”［2］260也就是说，人的经济价值提高，保障人的这种社会经济价值的制度体系就会自发地或者是人为地逐步完善。随着区域经济一体化的不断发展，区域对各种人才的需求大增，也对人才的素质提出了新的更高的要求。但是在区域公共管理的实践中，政府往往过多地关注区域硬性指标的增长，而忽略了对区域人才的引进和开发。人才在区域发展中起着战略性、基础性和决定性的作用，是一个区域发展的精神灵魂体。区域人才缺乏，区域人才流动不畅，区域人才整合机制不完善等因素，大大降低了整个区域创新的活力，区域公共管理的制度创新也会因人的创造力不足而滞止不前。

三、区域公共管理制度创新的对策

（一）推进法制建设

法制化是当代中国社会改革不可或缺的重要因素，只有通过法律的形式来具体规范各地方政府的职责和权限，才有利于制度创新朝着理性化的方向发展。法律、法规是地方政府进行合作的有效保障。从国外的区域公共管理的经验来看，大部分国家都通过制定区域合作的法律法规来保障区域政策的权威性以及合作的连贯性。如英国区域政策的开端就来自于1934年的《特别地区法》。笔者认为，从中央到地方应尽快出台区域公共管理方面合作的法律法规，用法律的手段来规范地方政府合作的行为，为制度创新创造良好的制度环境和良好的制度保障。

（二）树立区域间政府合作意识

当前，我国各级地方政府仍受到传统行政体制的影响，往往出于政治利益的考虑而忽视区域公共管理事务的治理与合作。而制度创新的发展基于人们逐步接受现存制度发生转变的过程，因此，要突破制度创新的障碍，降低制度变迁的成本，就必须进一步解放思想，摒弃传统行政区固有的地方保护主义、小集团和官本位等狭隘的思想，确立“和谐、合作、互利共赢”的观念，以公共管理的崭新理念来统筹区域的协调发展。

（三）突破路径依赖，建立区域共赢协调机制

制度创新最大的障碍来自于路径依赖，而路径依赖的根本在于既得利益集团不愿放权让利。因此，建立各利益主体认同的区域共赢协调机制尤为必要。区域共赢协调机制的建立和完善，能促使区域合作中局部利益服从整体利益，缓解个体理性与集体理性之间的矛盾。区域共赢协调机制包括两个方面：一是利益分享机制，即各级地方政府在一个统筹区域发展规划的基础上，朝着规划所制定的共同方案和目标，通过各种方式和手段来实现地方间的利益转移及合理分配。二是利益补偿机制，即当地方的短期利益与整个区域的利益发展不协调时，区域政府合作机构在制度共识的框架基础上，通过经济的、政治的或法律的手段提供利益补偿，提高各级地方政府参与区域公共管理的主动性与积极性。

（四）培育和发展社会力量，构建网络式互动治理模式

在全球经济一体化与社会转型的双重冲击下，我国区域公共管理制度创新的过程有赖于政府、营利组织、非营利组织和民间组织等多种社会资本力量的共同参与。因此，要打破传统行政区划的路径依赖，促进区域公共事务的治理，有必要在中央政府、地方政府以及公民社会之间构建多维的、多层次的制度化组织机构。一方面，要加强中央以及地方政府所设立的区域协调组织机构的权威性，使区域问题能够通过一个集中的、强有力的机构得到有效的沟通与协调。另一方面，要培育有利于区域政府建设的社会资本，进而建立起现代服务型地方政府与公民社会符合的网络式互动治理模式。

（五）加快区域人才一体化建设

区域人才开发的一体化是推动区域公共管理制度创新的核心动力之一。要实现区域人才一体化，政府必须树立人才观念，明确人才在区域公共管理中的作用，明确区域人才开发一体化的战略目标，并深入研究制定人才一体化的相关政策法规，进一步营造良好的适合各类人才发展的环境。唯有这样，才能激发人才的活力和创造力，从而为区域制度创新的实现提供强有力的智力支持。