明代调控和区域经济发展研究

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不同地区，由于自然地理条件、资源禀赋等区位因素的空间差异，或者是战争、自然灾害等突发事故，在经济发展水平上会产生长期或短时间内程度不等的差距。区域经济发展不平衡是人类经济发展过程中的一个普遍现象，世界上不同国家在不同历史时期都不同程度地面临着这一问题。从经济发展规律来看，区域经济发展存在差距属正常现象，只是这种差距需要控制在一定范围内。区域经济差距适度，可以产生激励机制，促使各地区发挥自身优势，不仅有利于发挥效率，而且能促进整个国民经济的发展。差距过大，则会产生很多负面影响，既不利于国民经济持续稳定协调的发展，也不利于国家的政治和社会稳定。为此，就需要政府通过区域经济政策刺激欠发达地区的经济发展，或采取其他经济手段来缩小区域间发展差距，从而实现区域经济的协调发展。远在数百年前的明代，封建政府已经意识并在一定程度上承担起了上述职责。当时山东地区的状况有力说明了这一点。

明代，山东布政司共辖六府，从地理位置和经济发展来看，明显分化为东、西两大区，即地处东部沿海的青州、莱州、登州三府和地处西部运河沿线的东昌、济南、兖州三府，也就是当时习惯所称的“东三府”和“西三府”。两者大致以鲁中南山地丘陵区为分界线，在自然条件等方面存在很大差异：东三府濒临大海，境内多是丘陵和山地，土地以贫瘠盐碱地居多，农业生产条件较差，“道里僻阻，商旅不通”[1]；西三府大部分地区位于鲁西、北平原上，土地相对肥沃，农业生产条件较为优越。另外贯穿南北交通的大运河蜿蜒穿过这一区域，大大促进了境内的商贸流通。因此虽然两者都以传统农业为主要的生产部门，但在明代的绝大部分时间里东三府在经济发展方面都远远落后于西三府，所以嘉靖《山东通志》称：“国家承平百余年，休养生息，济南、东、兖颇称殷庶，而登、莱二郡，沂、济以南，土旷人稀，一望尚多荒落。”[1]其实，山东地区东西部经济发展不平衡的开发格局由来已久，至迟在西汉后期就已形成。当时人口分布情况明显反映了这一点。据西汉平帝元始二年（公元2年）人口统计数据显示，当时山东人口分布最为密集的地区主要集中在鲁西南、鲁西北平原及胶莱平原西部，鲁中南山地、胶东丘陵地区人口则相对稀少[2](p232)。其后直至清代中期，除战争、自然灾害等特殊时期外，东部落后、西部相对发达的区域发展格局始终不曾发生根本性改变，在明代永乐（1403-1424年）以后以及清代初期，其差距甚至日渐加大。而洪熙（1425年）以前的五十余年间，由于元末明初自然灾害及战争的影响，则出现了西部反而落后于东部的局面。为保证国家的赋税收入，维护社会稳定，平衡东西部的发展，明政府以及山东地方政府在不同时期分别采取了不同的有针对性的措施。

一、明初对西三府实施的移民垦荒政策明初的山东，经济遭受过两次严重的破坏：一次是元朝末年长达十数年的战乱灾荒；一次是建文（1399-1402）时期的“靖难之役”。这两次战乱灾荒，直接造成了山东地区人口大量流失、土地多半荒芜的严重后果。因此，明初山东出现了“多是无人之地”[3]的萧条景象。据统计，由于人口流失严重等原因，明初山东先后总计有16个州县级行政建制被撤销[4]。另外，对38个州县的官吏进行了裁员[5]（卷90）。人口是保证经济发展的基本条件。明初的山东，人口不足显然已成为当时阻碍经济发展的首要因素，故洪武（1368-1398）时有大臣称：“（河南、山东等地）自兵燹以来，尽化为榛莽之墟。土著之民，流离军伍，不存十一。地广民稀，开辟无方。”[6]（p224）不过，山东各地的情况并不完全一致。在元末明初的战乱灾荒中，东三府地区由于僻处东部沿海一隅，兵火殃及相对较少，而西三府特别是东昌府地区因地处南北交通要道，是主要战场所在地，因此遭受的破坏较东三府地区要惨重得多。所以明初山东西三府地区的经济发展明显落后于东三府地区。为了尽快促进山东西部地区经济的恢复和发展，“充实仓廪”[6](p126)，明政府对该地区实施了移民垦荒的援助性政策。具体办法是：由政府出面，通过行政手段从山东以外地区组织大量人口迁入该区域，进行屯垦。据官方记载来看，真正大规模的移民是从洪武二十一年（1388）开始的，移民主要来自山西洪洞、泽州、潞州等地区。在洪武二十一年和二十四年两年，先后共组织了三次大规模的移民[7]。另据山东地区部分家谱资料看，早在洪武二年（1369），明政府似乎就从山西向山东组织过一次规模不小的移民[6](p104，126-127)。之后，山东地方政府按照明政府的指导精神在山东地区内部也积极进行了人口的调配工作。主要举措是从六府中人口密度相对较高的东三府往人口极为欠缺的西三府移民。据统计，洪武和永乐年间分别组织了两次移民。洪武二十五年（1392）二月，监察御史张式“奏徙山东登、莱二府贫民无恒产者五千六百三十五户就耕于东昌”[5](卷216)。洪武二十八年（1395），经中央政府同意，山东布政司又从东三府及济南、兖州二府向东昌府移民1000余户，近5000余人[5](卷236，239)。永乐九年（1411）和十年（1412），经抚按山东给事中王铎和济宁州同知潘叔正分别奏请，又先后由东三府向东昌、兖州府进行了两次移民[8]。明政府的移民垦荒政策对明初西三府地区经济的恢复和发展起到了很大的推进作用。据笔者估计，明初迁入西三府地区的移民总数达到了数十万，东昌府地区的移民数甚至超过了土著居民。移民主要来自山西，其次即为东三府地区。移民的大量迁入，使西三府地区的人口得到迅速补充，土地垦殖速度也随之大大加快。到永乐末年，多数地区均出现了欣欣向荣的发展势头，各地地广民稀的局面已得到根本改善。至此，洪武初因人口稀少等原因被裁撤的州县相继恢复建制，因人少事简地方官吏被裁员的地区，被裁官吏也相继复设，部分地区甚至出现了增设的情况[9]。二、永乐以后对东三府地区的经济扶持政策由于明初的移民垦荒等一系列有助于农业发展的措施，以及永乐年间大运河浚通所带来的商机等原因，西三府地区的经济很快恢复和发展起来，并再次将东三府地区远远抛在后面。明政府及山东地方政府意识到这一改变，及时对政策进行了调整。早在永乐末年，明成祖即因兖州府汶上县“民繁土辟”的大好经济发展局面，曾产生过“迁汶（指汶上县）民数百于胶州”[10]的想法。不过，东三府地区最需要的并不是劳动力的补充。因为东三府地区经济发展的滞后，并非如明初的西三府那样是受劳动力缺乏之阻碍，而主要是由于自然地理条件相对较差、交通等基础设施落后，以及区位优势利用受限等因素所致。针对上述情况，在新形势下，明政府以及山东地方政府为了扶持和促进东部地区的发展，缩小东西部之间的发展差距，着重从减轻该地区人民负担、改善基础设施方面入手，在赋役政策和投资政策上对其进行了一定程度的倾斜。

1、对东三府地区的赋役减免政策明政府对东三府地区实施的最主要的赋役倾斜政策，是免除了该地区民养官马的差役。明代，京营部队骑操所用马匹大多派于北直隶、山东等地民间牧养。山东地区承担养马差役始于宣德四年（1429），范围只局限在西三府。之所以只令西三府地区负担养马差役，正如时人所指出：主要是由于“东西六郡地亩肥瘠不同，粮数、军数多寡迥异”之故，具体而言“西府地熟多荒少，东府地熟少荒多；西府滨漕运，商贾贸易，民繁利广。东郡地僻民贫，肩担背负，力无锥刀；东民焦页卒页西民丰裕”，所以“养马之政及西而免东”[11]。为了安抚西三府人民，使上述政策得以顺利实施，明政府还特意在田赋负担上对两地作了一些调整。规定：在西三府各地“折亩以定赋役”，即征税时通常按大亩（由小亩折合而成）征收，而东三府则“履亩以征”[12]。其目的是使前者之田赋较后者稍轻一些。万历《莱州府志.马政考》对明中央的上述平衡性政策给予了较为详细的记载，“国初养马，以济、兖、东三府近畿辅，土肥草茂，故令孳养马匹，其别项钱粮从轻；青、登、莱三府去京远，马难卒集，又濒海斥卤，不堪牧养，而沿海营卫屯戍防守，军民甚苦，故特免养马，增别项钱粮抵之”。不过，这一规定形同虚设，并没有得到切实执行。根据地方志等资料记载看，东三府地区的田赋征收同样广泛实行了折亩制度。明政府对东三府实施的免于饲养官马的徭役倾斜措施在当时必定取得了预想中的成效。这从养马差役日益成为西三府各地负累之后果不难看出。最初规定：西三府民户计丁养马，每3丁领养儿马一匹，5丁领养骒马一匹。养马民户，还负有孳生马匹的责任，每骒马一匹，每二年要向总管部门太仆寺交纳马驹一匹[13]①。这注定将成为西三府地区人民的重大负担。因为，养马不仅占用很多生产时间，而且种马死亡或者不能如数孳生马驹，或者马驹验收不合格等损失，都要由养马户自己来承担。再加上官吏的额外勒索等原因，多有为此倾家荡产者[14]。在此情形下，西三府大多数地区均陷入了同样的困境，“原无官地草场，供饲为难，且养马之外，他役如故，诚有所不堪者。至每岁应亻表则该年驹头共市以充之，赔费无极。一遇郡司查点之□，供输勒索，民愈告病矣”[15]。后来有关西三府地区民养官马的规定有渐趋宽缓之势。嘉靖以后，随着起亻表马及种马的逐步折银，西三府地区人民的负担有所减轻，不过并未得到彻底根除。为此，在这一政策的实施过程中，西三府人民要求东三府均摊养马负担的呼声始终不曾间断过。而明政府则一直坚持初衷不变。显然，对西三府人民而言，养马都成为不堪承受之重担，那么，如果东三府也承担的话，对该地区而言无疑是雪上加霜，其原本脆弱的经济发展必然受挫，甚至有崩溃的危险。另外，为了扶持东三府地区的发展，明政府于正常赋税之外额外派给山东地区的加派等，也通常首选西三府地区。明末，因辽东用兵急需大批军粮，明政府遂以召买名义，强行摊派于各地。派于山东者，则集中在西三府濒临运河之州县。这一举措的意图，正如时人所言：“盖以近河则形利势优，于万不得已之中寓宽恤民力之意。”[16]

2、明中后期山东地方政府对东三府地区交通贸易条件的改善明代，商业落后、物资流通受限是造成山东东三府地区经济发展滞后的重要因素之一。而商贸不兴则与该地区落后的交通状况以及明中央政府的海禁政策有直接关系。东三府地区地处东部沿海，“僻在东隅，阻山环海”，陆上交通极为不便，这在很大程度上限制了陆上贸易的开展。虽然海岸线绵长，海上运输便利，具有海上贸易的区位优势，但明政府基于军事、国防等方面的考虑，除特殊时期外，一直严厉推行的海禁政策，则导致了山东沿海地区海上贸易发展的受阻。由此造成了东三府地区“贸易不通，商贾罕至”[17](徐应元《辽运船粮议》)的局面。这严重阻碍了东三府地区经济的发展。当时，任职于山东东部地区的一些官员对此深有感受，因此有针对性地提出并实施了一些改善交通贸易状况的建议和措施。这当中，很重要的一个措施就是开凿胶莱运河。胶莱运河是沟通北部莱州湾和南部胶州湾之间的人工运河。此运河如若开凿成功，不仅海运可免绕行登州段海上之险，而且还可省上千里之路途，既减少了路上风险，又大大节约了运费和时间，还可促进沿线地区的商品流通，可谓一举多得之盛举。因此，万历时即墨知县许铤坚信，胶莱河之开通，乃“百姓无穷之利，三齐百姓转泰之机”[18]。基于同样的想法，嘉靖中叶，山东副使王献向明中央建议开凿胶莱运河。得到批准后，立即组织施工。结果还未完工，即调他任，工程也随之搁浅。虽然此次胶莱运河没有全线完工，但其修成河段还是给沿线地区的经济发展注入了生机和活力。据记载，此次施工后，沿线地区“商贾云集，货物相易，南海胶州有椿木税北海掖县有船只料，胶州、平度邻境十数郡邑之民仰给攸赖”。[19]这充分说明，开凿胶莱运河的措施对促进东三府地区经济的发展是有效的，同时也说明，很多人特别是山东西部运河沿线地区的一些人，担心胶莱河修通后船只纷纷改道东行，则西部临清等运河沿岸地区的经济会有所衰落的忧虑是不无道理的[20]。不过，此后由于运河沿线水源不足、地势开凿难度大等原因，故直至明亡，胶莱运河虽屡议开通，而终未成功。另外，为促进东部地区经济的发展，不少东部地区的官员提出了解除海禁，实行海上自由贸易的建议。明末登莱巡抚陶朗先便是海上自由贸易的积极倡导者，他认为海上贸易的实行，必将推动山东濒海地区经济的发展，“诚令登、辽两地不为禁限，则商贾往来络绎不绝。不惟登辽边腹之间征贵征贱，人可使富。即青莱淮泗皆可与登辽转相贸易。则登州且为一大都会何患户口之不殷繁，方舆之不充实也”[17](陶朗先《登辽原非异域议》)。即墨知县许铤也认为，若解除海禁，准许海上贸易，此举必将“为登莱赤子开一线生路”[18]。不过，明中央政府坚持解除海禁、实行海上自由贸易会带来一系列安全隐患、威胁到国家安全的想法，始终没有采纳这一建议。清代解除海禁后，山东东部沿海地区的海上贸易迅速发展起来，加之此时西部大运河的衰落，最终导致清中叶“山东流通格局从以运河流通为主向沿海流通为主的转变，以及经济重心的逐渐东移，山东半岛开始取代鲁西平原成为全省经济发展的龙头”[21](p403)。由此可见海上贸易对东部沿海地区经济发展的巨大促进作用。此后西部落后、东部发达的区域不平衡发展格局一直持续到现在。

综上所述可见，对于区域经济协调发展问题，早在明代已引起朝廷及相关地方政府的高度重视，并为此有针对性地制定和实施了一些政策和措施。明政府还注意根据情况变化对上述政策进行及时调整。明初和明中后期针对山东东西部经济发展格局改变的事实所做出的政策调整就是一个最好的说明。又如崇祯十三（1640）、十四（1641）两年，西三府地区发生大灾荒，户部遂令东三府暂时代替其召买额派军粮[16]。这一举措，除为保证军粮供应之因素外，显然也是对西三府地区灾荒后的优恤措施，是在东西两地情况暂时发生改变后的政策调整。总而言之，其目的只有一个，就是尽可能保证西两地的平衡发展及地区开发的顺利进行。需要补充的是，明政府的区域平衡发展政策的制定，虽然表面上看主要是为了扶持和促进落后地区经济的发展，不过归根结底还是为了保证国家税收以及维护社会的稳定，这是由封建专制政府的性质决定的。另外，可以看出，当时制定区域协调发展政策的主导思想还是减轻经济落后地区的农民负担，所以在政策上主要实施的是对落后地区的赋役减免政策。移民政策在历史上通常是在一个政权建立之初，对于那些遭受战争严重破坏地区的援助政策，属特殊政策并非经常实施，明代也不例外。至于区域投资政策，显然明政府的兴趣也不是很大。

明代，政府在山东地区实施的区域平衡发展政策，对减小东西部地区差距，促进落后地区发展确实起到了一定的积极作用，同时，明中后期该政策的实施在客观上也限制了西部发达地区的发展步伐。这说明，明代政府在调控区域平衡发展方面确实发挥了应有的作用，是有一定效率的。不过，很明显，当时地方政府被授予的经济管理权限非常小，几乎没有，所以在区域经济协调发展问题上根本不具有决策权，这大大影响了地方政府作用的发挥。