小议区域经济的非合作政府行为博弈

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一、引言

新中国成立以来所推行的重工业优先发展的赶超战略,造成了当前中国大陆各省区市之间发展水平差距大。发展中国家内部地区之间发展水平本来就参差不齐,各个地区的要素禀赋结构不同、比较优势有差异。但是,当实施违背比较优势的赶超发展战略时,政府不仅不能让各个地区之间协调发展,反而会以压低价格的方式动员整个经济体中可以动员的一切必要资源,以扶持少数地区中少数项目的发展。例如,我国压低中西部地区盛产的矿藏和粮食的价格来扶持没有效率的国有企业。按照管制的低价进行资源的地区间转移,其后果必然是获得扶持的资源输入地区的发展水平高过资源输出的地区。此外,因为与东南沿海发达地区相比,中西部不发达地区没有充分摆脱赶超战略和计划经济的影响,所以其经济增长绩效相对就差,进而扩大了与东南沿海发达地区的收入差距。2005年,上海的人均GDP达到46718元,而贵州只有3601元,上海是贵州的13倍。我幅员辽阔,各地区资源禀赋、经济发展水平差距较大,具有进行区域分工与合作的客观基础和需要,通过区域分工与合作,可以优化资源配置,充分发挥各地区的比较优势,进而带来巨大的整体效益。但是随着我国区域经济发展中发达地区与不发达地区不平衡扩大,各区域之间在经济关系上的矛盾也日益暴露出来,发达地区与不发达地区之间的非合作博弈也就不可避免地发生了。因此如何妥善处理和化解这些矛盾,实现发达地区与不发达地区区域经济合作已成为当前我国政府经济工作的重要内容。

二、文献综述

针对我国区域经济的非合作,国内学者主要给出了以下几方面的解释。张凤凉(2002)认为我国区域经济的非合作博弈的形成原因主要是改革开放以来地方政府已成为相对独立的经济主体,中政府的考核制度促使地方政府不断地追求本地利益最大化。同时地方政府扮演着地方经济和社会利益代表的角色,它会在全国的经济发展决策中提出自身的利益要求,在本区域的经济发展战略中采取相应的策略去维护或增大本区域的经济利益。李兴江(2003)认为区域差距进一步扩大必然对地方政府产生压力,同时由于上级对政绩的考核,也促使地方政府采取各种手段,甚至是同国家宏观利益相背离的策略同别的区域竞争。王健等(2004)认为中国因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束,产生了一种与区域经济一体化相悖的“行政区经济”现象。同时认为,阻碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划,而是政职能未能适应我国市场经济的发展转变到位。段进东等(2004)认为地方政府出于自身利益最大化的考虑,在进行经济决策时往往重本区域利益而轻整体利益,他们在不自觉中就成为了区域经济矛盾的制造者。具体说是由于政府官员的“经济人”本性、地方政府的“囚徒困境”、地方政府有干预经济的压力与能力以及缺乏区域管理的综合性权威管理机构。李军杰(2005)认为地方政府面临的相对“软化”的产权制度环境和过度的地方政府间竞争造成了区域经济的非合作。以上学者的分析从某个角度来看,都十分具有说服力。本文将从政府行为这个角度来具体阐述一下区域经济非合作的原因。

三、区域经济非合作的原因分析

当前我国区域经济运行中存在的问题,无论是要素市场、产品市场还是区域产业结构选择的博弈,从中我们都可以看到地方政府的影子,从某种程度上讲,地方政府经济人与理性人的本性是造成这些问题的主要原因。

1·政府官员的“经济人”本性现代经济理论认为,从“经济人”的角度去思考政府行为更具现实意义。正如威廉姆·A·尼斯坎南(WilliamA.Niskanen)所认为的,人们不会因为他占有一个总经理的位子或者部长的头衔,人性就会发生变化。不管是在私营部门工作还在政府机构服务,只要有可能,便会选择能为自己带来更大满足的决策,即使该决策可能并不符合公众的利益。官僚与其他社会成员一样,也是理性的经济人,二者行为的差异仅仅因为官僚机构没有特定的动机和约束。官员的效用函数可以用下式表示:U=αYβPγ上式中,Y为官员由其职位所获得的收入,P为由其职位带来的非货币的额外收入集合,该式表明,官员所得的总效用U与Y和P正相关。尼斯坎南认为官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位。政府以自身福利或效用最大化为原则,为了实现福利或效用最大化,政府会不断地根据需要调行为。但中央政府和地方政府在偏好上也存在着明显的区别。在我国,由政治家组成的中央政府更倾向于追求和谐发展”以及整个社会利益的最大化,这样更有利于政府在统治收益与统治成本中寻求平衡。而由官员组成的地方政府,则更倾向于追求财政收入或官僚机构的工资收入的最大化,而不是社会利益最大化。目前我国的政绩考察机制更是强化了地方政府的这种行为。

地方政府的各种决策是政府决策机构观念的具体化,不可避免地会受到决策者,也就是官员主意志的影响。政府官员也是“经济人”,他们在制定政策时,如果没有适当的约束机制,必然会向有利于自己或本集团利益的方向倾斜。当前我国的突出问题则恰恰是对地方政府的约束软化,并且一些不合理制度也强化了政府官员的“经济人”本性。改革开放之后,国家的发展战略使得各级政府不断加强了对GDP的追求,在不少地方,“发展才是硬道理”蜕变成“增长才是硬道理”。我国干部考评机制不合理,经常会把GDP总量、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。地方政府官员为了取得较好的政绩,得到上级领导的赏识,以图继续留任或日后得到升迁,必然追求自己区内的经济快速增长。在这种情况下,短期行为不可避免,地方保护和重复建设就是很自然的事了。同时,政府官员为了在群众中赢得较好的口碑,必然尽力保护本地区人民利益而在一定程度上忽视整体利益。

2·政府官员的“理性人”本性追求效率并不是制度创新或者制度变迁的唯一动因,人们不仅仅追求自身的绝对福利水平,还关注着相对福利水平,特别是人们往往对相对福利水平的关注程度甚至还超过了对绝对福利水平的关注。当这两种利益存在矛盾时,人们就很有可能选择了表面上看起来对自己不利(指绝对福利水平)的制度,因为他们此时考虑得更多的是其相对福利水平。Acemoglu等(2004)提出,假使考虑到在制度选择中政治市场的存在,考虑到这种社会资源配置的相对变化对下一时刻政治市场权利配置的影响,那么,我们就会有充分的理由相信,政治市场中的当权者不会仅仅选择只是表面上看起来对自己有利的制度了。新制度经济学家在研究制度选择和制度变迁的过程中首先意识到了政治市场的存在与意义,并且发现,由于政治市场的特殊性,即政治市场中行为主体在政治权利上的不对等,导致经济市场中的规律和方法并不能在政治市场研究中放之四海而皆准。在经典的“囚徒困境”博弈模型中,双方讨价还价的力量、信息以及支付矩阵的对称关系,在政治市场的制度博弈中往往不复存在。这一点将导致在经济领域中通过自由竞争可以增进效率的乐观结论,在政治市场中必须重新认识。人们在衡量制度选择的得失时,经济效率(包括经济增长和收入分配)往往只是其中的一个方面,他们同时也会把制度变迁的政治后果考虑在内。比如,设想一个可以带来经济增长的制度选择,如果该制度也会使其政治市场中竞争对手在未来获得丰厚的利益,那么,即便这一制度选择也能使政治当权者获利,他们也可能抵这样的改变,因为,潜在对手经济实力的增强(尤其是其相对福利水平的增长)就意味着在未来对其政治地位更大的威胁,而未来的政治权利的配置又会影响下一时刻的经济利益分配。因此由于担心政治权利受到冲击,在制度选择中占据主导地位的政治当权者也会选择以效率标准来看对自身不利的制度安排,而且,他们即使在长期中也有动机和积极性去维持这种低效率的状态。发达地区与不发达地区政府是否进行区域经济合作实际上就是一个博弈的过程。

从上面的支付矩阵中,我们可以了解到,发达地区与不发达地区在进行是否经济合作的博弈,但两者在其中的力量是不对称的。由于我国幅员辽阔,各地区资源禀赋、经济发展水平差异较大,有进行区域分工与合作的客观基础和需要,通过区域分工与合作,可以优化资源配置,充分发挥各地区比较优势,进而带来巨大的整体效益。因此,任何一方的不合作将导致双方的收益都大大下降。在现实中,由于东南沿海发达地区可以依赖其经济禀赋的比较优势更为便捷地实现经济增长,因此中央政府经济发展政策的天平自然会向发达地区倾斜。达地区政府在政治市场上掌握着不对称的政治权利,发达地区政府占据了选择是否合作的主导权,不发达地区政府只能跟着发达地区政府行动。所以,不发达地区选择区域经济合作而发达地区选择不合作的两败俱伤的结局不可能出现;但是如果发达地区选择合作而不发达地区选择不合作,则虽然影响发达地区的收益,但是不发达地区将一无所获(实际上,不发达地区作为理性人,这种情况也不会出现)。因此,这个博弈模型只可能存在两个均衡状态,即(非合作,非合作)、(合作,合作)。这是一个典型的存在不对称关系的博弈模型。如果按照传统的效率标准进行剔除,最后的选择肯定是(100,80),因为既然发达地区政府优先选择,无论不发达地区政府选择什么,对于他而言,选择合作都比不合作好,而当发达地区选择合作时,作为理性的不发达地区也会跟着选择合作。但是,实际上,发达地区政府很可能利用自身政治权利带来的选择主导权,主动选择不合作———对自己不利的制度安排,因为他可能并不像前面提到的那样仅仅看重自身的绝对福利水平,而可能更加看重与不发达地区比较而言的相对福利水平。在其选择不合作的情况下,不发达地区肯定也选择不合作,但发达地区对不发达地区的相对优势———其相对福利水平,要远远大于其在区域经济合作之下的绝对优势。而且由于发达地区在政治市场上具有不对称的强势地位,其会借此固化这种相对优势,从而使得两者的福利水平长期被锁定在这种低效率状态。因此在区域经济是否合作这个问题上,发达地政府往往放弃对双方都有利的合作,而为了维持其相对福利水平选择不合作。由于不发达地区经济发展落后,对于区域经济是否合作没有发言权,最终导致区域经济的不合作。

3·地方政府有干预经济的能力地方政府有参与经济活动的能力,主要表现在:地方政府职能定位不明确,他们有着过多干预经济的权利,有着组织和调控经济的多种工具,动辄可以凭借市场管理机构,采用技术性的壁垒阻止外地产品的进入,或者明文规定对外地产品征收高额税来保护本地区的产品,还可以设置种种障碍限制本地区企业把资金、技术转移到其他地区,阻碍我国产业的梯度转移。

四、政策建议

通过以上分析,可以看出地方政府在区域经济合作过程中发挥着极为重要的作用。在我们这样的政府主导型的发展中国家,在地方市场分割和地方保护主义的体制性根源依然根深蒂固的现实背景下,尤其需要通过政府进行市场化的制度创新和沟通协调,打破传统体制的制度均衡,推动区域经济朝一体化的方向发展。

1·充分发挥中央政府在促进区域经济合作方面的政策协调作用中央政府指导应面向全国,可以考虑由国家发展与改革委员会、商务部等和区域经济专家组成“区域经济协调发展指导委员会”。在此基础上,设立由中央政府有关部委牵头,相关地方政府参与的专业职能机构,具体推进区域规划、协调、合作等相关问题。中央政府还应改变现行政绩考核机制,设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系,其中不仅要有经济数量、增长速度指标,更要有关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标,以避免官员的短期行为,督促他们为地区经济和社会发展踏踏实实地办一些实事。中央政府要发挥教育、宣传和组织功能,使地方政府认识到区域之间合作对发展当地经济所起到的积极作用,使各地方政府积极参与区域经济合作组织。

2·规范地方政府职能要明确地方政府的基本经济职能就是为经济发展营造一个良好的市场环境和投资环境,除此之外,尽量避免或减少直接干预经济。对于地方政府对经济的不适当干预,要通过各级人大、新闻媒体进行监督和曝光。同时要健全法律制度,对于地方政府对经济的非法干预一定要依法严惩,加大地方政府非法干预经济的成本。

3·不发达地区政府应积极主动推动与发达地区实施合作战略中西部地区这些不发达地区的地方政府应该积极建设本地区的硬环境和软环境,为吸引发达地区的投资营造一个良好的投资环境。应当承认中西部地区在工业化、市场化方面与东部地区的差距,但中西部地区也有自己的优势,比如劳动力、资源、土地等,东部与中西部各自具有优势互补的条件,这是合作的基础。中西部地区与东部地区可以达成联系和合作的协调机制,建立区域合作的大框架,在此框架下,东西部就可以实现优势互补和协调发展。发达地区与不发达地区区域的合理分工和协作无疑是一种“帕累托改进”,对双方都有益处。因此,政府应积极促进发达地区与不发达的区域经济合作。