小议地区公债的根据与涵义

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公债有国债和地方公债之分，前者由中央政府发行及支配使用，后者由地方发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。

一、地方公债制度的理论依据分析

（一）政府职能划分理论

由政府来组织管理社会再生产、调节控制国民经济运行，自觉依据基本经济规律和市场经济客观规律，主动引导制约经济发展，弥补市场在资源配置方面的缺陷，是市场经济条件下政府履行经济职能的主要特点。市场经济条件下，政府具有四种身份，一是社会成员共同政治利益的代表（凭借行政管理权力），二是社会管理者（凭借社会管理权力），以国家主权所拥有的土地所有权为物质实体，履行政治和社会的职能；三是国有资本所有者（生产数据所有者），凭借国有资本所有权（生产数据所有权），以政府投资所形成的生产数据或国有资产为物质实体，通过国有资本运营活动，履行组织领导经济建设的职能；四是宏观经济管理者，凭借宏观经济管理权，以全部自然资源和国有资产为物质实体，履行总体经济调控的职能。

市场经济条件下，组织领导经济建设的职能和调节控制市场经济运行的职能是政府职能的必要组成部分。例如，通过组织水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，为经济发展提供物质条件，通过国有资本的运营来控制国民经济命脉，实施各种经济政策直接或间接地调节控制经济运行。

地方政府是国家政权体系的必要组成部分，在地方政府管辖范围内，地方政府同样要履行经济建设职能和地区经济宏观调控职能。例如，调整本地区经济结构，促进地方经济发展。我国1994年实行的分税制着重强调了增强中央政府的宏观调控能力，而对地方政府的职能并没有清楚界定，特别是没有明确地方政府是否具有地方经济建设职能和地方经济宏观调控职能。因而，并没有完全对应地划分地方政府的财权。随着市场经济的发展，地方政府调节控制地方经济运行的责任越来越大，调整地方经济结构，发展地方主导产业，提高地方就业率已成为地方政府行政的主要内容。地方经济建设职能和宏观经济调控职能已经成为地方政府的必要职能。因此，地方政府有必要通过发行地方公债筹集地方政府资本金，通过地方政府国有资本的运营来调节控制经济运行，以满足地方政府履行经济建设职能的需要。中央政府和地方政府职能的进一步划分，为建立地方公债制度提供了理论依据。

（二）公共产品层次性理论

按照公共财政理论，公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。地方性公共产品在其受益范围内，无法排除他人从消费中受益，一旦超出这个范围，就具有排他性。虽然部分地方公共产品具有外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，其供给着眼于满足本地居民的需求，成本也应由本地居民负担。地方公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。纯公共产品包括用来满足地方社会公共需要的、为地方公众生产和生活服务的环境治理、教育、公安和公共卫生保健等公共设施；准公共产品包括公共工程和公共服务，如公路、铁路、机场、港口、大坝、给排水工程、电力、电信、环境卫生设施。此外，一些外部性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有准公共产品的特征。对于地方纯公共产品应当以税收等公共收入供应资金，而对于地方准公共产品则应当以地方公债、地方政府国有资本投入供应资金。

公共产品理论、特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论，为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据，同时也为地方政府运用经济属性分配手段之一的发行地方公债筹集资金，履行地方政府经济建设职能，提供地方准公共产品提供了理论依据。允许地方政府举债可以为地方政府提供准公共产品开辟稳定的资本金供应渠道。

（三）财政分权理论

按照财政分权理论，政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面。政府履行职责的方式是提供纯公共产品和准公共产品。但是在多级政府体系中，纯公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为了协调，中央政府常常在财政体制上实行分权，扩大地方政府的经济决策权和财权，调动地方政府的积极性。中央政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品，主要承担经济稳定和收入分配职能；地方政府在管理和调节地方事务的基础上，通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民的多样化需求。中央和地方各级财政之间相对独立，各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证。

财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用，要求健全地方政府职能。而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平，更好地发挥地方政府的职能作用。我国地方政府履行职能总体上说是不够全面的，主要是由于财权划分与事权划分不对应，导致地方政府有事权需要，而无财权保证，许多地方政府只能维持基本的经费开支——“吃饭财政”，受财力制约难以发挥提高地方准公共产品的供给水平、弥补市场缺陷的调节控制作用。为健全地方政府职能，需要给予地方政府与事权相对应的财权。在目前分税制体制基本稳定、转移支付制度调节余地有限的情况下，赋予地方政府举债权无疑是可行的政策选择。可见，财政分权理论也为地方政府发行地方公债提供了理论依据。

二、改革地方公债制度的现实必要性分析

（一）减轻中央财政债务负担的需要

按照规定，我国财政弥补赤字的工具只能是发行国债。1998年-2002年，我国累计发行国债27500亿元（其中增发基础设施建设国债6600亿元）；2003年发行1400亿元人民币建设国债，其中1150亿元纳入中央预算，250亿元代地方政府发行，国债发行规模达到6280.1亿元。2004年国债发行总规模进一步增至7022亿元，虽然长期国债比2003年减少300亿元，财政赤字也没有变化，但总国债发行规模仍比上年多出700多亿元。2001年我国财政债务依存度为26.5%，中央财政的债务依存度为42.5%.2002年，我国财政债务依存度为25.79%，中央财政的债务依存度为40.23%.这表明我国年度债务发行规模较大，尤其是中央财政作为直接债务主体负债过高。

同时，在我国财政收入总量形势大好的情况下，地方政府财政困难的局面仍然没有得到根本的解决，地方政府财政收入不足的结构性矛盾反而日益凸现。这说明我国财政方面的问题不是总量问题，而是结构问题。赋予地方政府自主举债的权利，显然是解决问题的方案之一。通过逐步建立地方公债制度，允许地方财政根据需要发行公债筹集资金，既可以有效解决地方公用事业建设的资金来源，增强地方政府组织经济建设的责任，让地方财政“把该管的事管起来”，又可以缓解中央财政债务负担压力，真正实现地方政府“自己的事自己做”。

（二）加快地方基础设施建设的需要

城市资产（包括有形资产和无形资产）是国有资产的重要组成部分。地方政府是经营城市的主体，市政基础设施一般被认为是准公共产品，因此，建设市政基础设施是地方政府义不容辞的责任。随着城市化战略的实施，中国正处于新一轮城市大开发的起点。城市化进程意味着对市政基础设施、公用事业的巨大需求，地方政府如何解决资金短缺问题就显得十分急迫。

完全由政府包揽基础设施投资几乎无法实行。目前，我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政，商业银行，政策性银行的资金来源都很有限；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金，但国内资本市场还远未有效地利用起来。

因此，改变我国基础设施落后、投入不足的现状，必须设计高效、灵活、多层次的融资体制，吸引民间资本参与其中。而通过发行地方政府公债筹集城市基础设施建设资金，无疑是一个必然的选择。

（三）完善分税分级财政体制的需要

举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。在划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制改革的重要步骤。

分税制下，各级政府间有明确的事权范围，政府事权是与政府财权相对应，地方财政要相对独立于中央财政，在既定的收支划分基础上自我承担收支平衡的责任。一般而言，与市场经济相适应的地方政府的收入来源主要包括几个部分：一是地税收入，由中央政府授权归地方政府拥有的与其事权相适应的税收收入；二是非税收入，主要是各种规费收入；三是地方政府从共享税中分享的收入以及中央政府财政转移支付的收入；四是地方政府资产收入和基金收入；五是地方政府公债收入。允许地方政府发行债券，是当今世界实行分税分级财政体制国家的通例。无论是财政集权程度较高的单一制国家，如法国、英国、日本等，还是实行财政分权的联邦制国家，如美国、德国等，地方公债均在其财政收入和公债体系中占居重要地位。各国实践证明，地方公债已成为保证地方财政独立性的重要条件。没有地方公债制度，适合市场经济要求的分税分级财政体制就难以真正确立和实施。

我国于1994年实行了分税制改革，在中央与地方之间事权与财权的界定方面前进了一大步，但分税制在制度规则的配套方面还不十分完善。其中，地方政府公债制度的缺位，使得地方财政收入与财政支出之间互相匹配的关系存在极大的制度隐患。一方面，分税制促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高，明显地强化和改善了中央宏观调控能力。另一方面，地方政府的资金缺口在拉大，地方财政赤字扩大的趋势进一步加剧。在财政转移支付力度不够及体制不完善的情况下，我国地方政府财政赤字越来越庞大（由于我国省以下各级政府实行的是平衡预算，财政赤字通常以隐性赤字的形式表现）。如果没有相应正规性的收入弥补，地方政府要么不得不减少本应由其提供的地区公共产品，导致该区域内居民总体福利的降低；要么不得不通过制度外的非正规渠道获取收入以弥补赤字。这将导致对一系列业已确定的制度安排的破坏。

缓解我国地方政府财政资金困境的突破点，无疑将是更多地着眼于地方政府债券市场的开放和发展。允许地方政府拥有通过灵活的信用融资方式自我调剂的权力，有利于在地方税收入不足或不均衡及中央转移支付资金不足或暂不到位的情况下，扩大地方财政履行自身责权和收支平衡的回旋余地，保证地方政府职能的顺利履行。

（四）规范地方政府融资行为的要求

在地方政府存在合理融资需求的前提下，尽管中央政府禁止地方政府发行地方债，但是客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为。地方政府为了筹集基础设施、公用事业建设资金，普遍采取“多元化融资、多头借款”的政策。缺乏规范管理，地方政府借债随意性大，形成了无序、失控的局面。

相当一部分地方政府自觉不自觉地采取了变相发债形式，我们可称为准地方债券。第一种形式是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设。第二种方式是根据国家统一安排，由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务。这种方式下地方政府面临着较大的汇率风险。第三种方式是通过开发银行贷款的方式形成变相的债券。地方政府以财政收入等为还款来源，把所建的项目进行打包，由地方政府的人——城市建设投资公司（通常是国有独资公司）作为借款人统一向开发银行借款。第四种方式是信托方式，通过规范后的信托投资公司的介入，地方政府变相发行债券。比较典型的有上海外环隧道资金信托项目，自项目开始建设起，上海市政府将按照总投资额的9.8%对投资商进行补贴，补贴年限是25年，之后项目将移交给政府市政工程信托计划。第五种方式是以企业债的形式发行地方债。以企业债的形式发行地方债目前最为常见。为绕开有关限制，一些与地方政府有密切联系或本身即政府下属部门的机构，往往是当地的城市开发公司和专业投资公司，发行名义上的企业债券为市政建设筹资。

以上各种形式基本上是在国家政策许可的范围以内采取的变通方法。此外，还有地方的非法集资、摊派等等。大部分融资方式脱离了财政体系的监督，实际发生时却不得不从财政中列支。虽解决了现实问题，但由于缺乏明确的法律依据，管理分散，不利于建立有效的偿还机制和决策责任机制，不利于强化地方政府的债务约束，容易酿成债务风险。同时，这种低水平的融资方式限制了金融市场的发展，也使中央部门和地方人大无法对这种债券发行实施有效的监管和制约。

建立地方公债制度，用地方政府的规范融资替代传统的向银行借款等间接筹资渠道，整个投融资过程受市场机制的约束，可以保证资金筹措和使用的效率，构建与市场体制相适应的地方政府财政收支体制。使得地方政府的一切活动都在法律的规定范围以内，极大程度地减少地方政府行为的随意性，从而为微观市场主体在更大范围内发挥作用创造条件。

（五）地方政府组织国有资本运营的需要

随着我国“分级代表，分层管理”国有资产管理体制的建立，地方政府公债的运营管理已成为各级地方政府国有资本运营主体的重要工作内容。政府投资企业通过公债资金的筹集、投资、耗资、收入与分配活动，实现保值与增值，通过公债资金收益的上交维护政府出资人的合法权益。地方政府公债的运营要求打破地域概念、行业概念、产品概念，有助于得到政府公债资金投入的企业面对整个国内市场和世界市场，自主经营，壮大国有经济实力。地方政府公债资金的运营要求投入资金必须保全与完整，同时也要求取得收益。以地方政府公债收益分配为前提，才能实现生产经营规模的扩大，提高资源配置的效益。地方政府公债资金的运营要求最大限度地支配和使用资本，以较少的国有资本调动支配更多的社会资本，从而实现对地区国民经济运行的调节和控制。地方政府公债资金的运营主体不仅关注地方政府公债资金的投入方向和优化配置，而且还要考虑作为宏观调控手段对总需求的扩张性作用。