民族地区财政体制改革趋势透析论文

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一、民族地区财政体制改革的历程

(一)民族地区财政收入管理改革

自改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,中国财政收入管理历经三个阶段的改革:(1)1978—1993年,构建以税收为主的财政收入阶段。通过两步“利改税”改革,民族地区建立起以流转税、所得税为主体,其他税种相配合的多税种、多环节、多层次的符合经济发展实际的复合税制。民族地区初步形成了财政规范、收入稳定的格局,实现了财政收入的扩大及结构的合理化。(2)1994—2002年,构建与社会主义市场经济体制相适应的财政收入体系阶段。1994年分税制改革,在税制改革的基础上,中央和民族地区间逐步建立起税法统一、税负公平的财政收入管理体制。(3)2003年至今,完善与社会主义市场经济相适应的财政收入体系阶段。①此阶段,对民族地区财政收入进行全面改革,涉及民族地区出口退税、企业税收、资源税率等多项改革,这些改革促进了财政收入总量的增长,财政收入结构的优化,财政收入分配的规范。

(二)民族地区财政支出管理改革

1994年分税制改革后,民族地区推行了:(1)部门预算改革。实行较规范的部门预算,详细规定预算编制程序,提高预算编制透明度,增强预算编制的真实性、准确性。(2)国库集中收付制度改革。如广西、新疆、西藏、宁夏成立了“工资统一发放中心”,解决财政资金层层拨付、环节过多的问题,提高了财政资金使用的透明度和效率,杜绝了资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用问题。(3)政府采购制度改革。设立“政府采购资金专户”,采购资金由国库部门向供应商直接拨付,规范了政府采购流程,提高了采购质量和效率,建立了政府采购监管制度。(4)“收支两条线”改革。实现财政收支脱钩、收缴分离,避免“坐收”、“坐支”现象,使财政收支透明化、制度化和规范化。(5)“乡财县管”改革。坚持财权和事权相统一,在预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下,以乡镇独立核算为主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”的财政管理方式,理顺和规范了县乡财政分配关系。

(三)民族地区财政转移支付改革

改革开放30多年来,中央和地方政府间建立起一套财政转移支付办法。(1)过渡期民族地区财政转移支付制度(1995—2001年)。1994年分税制改革后,财政转移支付引入了规范化运作机制,并从1995年起实行过渡期财政转移支付制度,将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入政策性转移支付的范围。2000年,一般性转移支付额61.65亿元,加上民族地区政策性转移支付额23.8亿元,资金总量达到85.45亿元,占全部中央给地方财政转移支付额4665亿元的1.83%。从地区看,全国22个享受过渡期财政转移支付的地区中,民族地区8省区共分配资金38.84亿元,占总额85.45亿元的45.45%。①这种转移支付只是每年从中央财政收入的增量中拿出一部分,占全部转移支付的比重小(1.83%),而且转移支付资金在民族地区间分配不均。(2)转型期民族地区财政转移支付制度(2002年至今)。中央对地方的财政转移支付、税收返还和体制补助,实行“自上而下”和“自下而上”双向流动的财政转移支付、年终结算补助和专项拨款补助方式,按照规范和公正原则,根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和支出,将其作为财政转移支付的依据。(3)民族地区各省区对下财政转移支付。1995年以来,民族地区各省区结合本地实际情况,设计制定了各具特色的省区对下财政转移支付办法。2002年,国务院转发财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,要求各地方政府结合所得税收入分享,改革、调整和完善省区以下财政管理体制。2005年初,新疆对下财政转移支付制度正式建立,包括转移支付办法的基本原则、转移支付测算内容、转移支付资金的管理与监督等。②

二、民族地区财政体制的特殊性

民族地区财政是国家财政体系的重要组成部分,属于地方财政和区域财政的范畴,是一个比较特殊的领域,具有自身的规律和特点。从依据上看,民族地区经济社会发展的滞后性是民族地区财政体制特殊性的现实依据;民族区域自治是民族地区财政体制特殊性的政治依据。从内容上看,民族地区财政体制特殊性主要体现在财政政策和税收政策。

(一)民族地区财政的现实特殊性

民族地区财政的现实特殊性,主要由以下几个方面决定:(1)民族地区大多是不发达或欠发达地区,集边疆、山区、贫困、落后为一体。经济文化落后、交通运输不发达、市场发育不完善、企业竞争力不强、产业结构不合理、优势产业支撑力不足,加剧了财政的恶化。(2)民族地区财政历史负债多、政府债务风险大,经济社会发展长期处于“补课、赶趟、过坎”的状况,财政自给能力弱、可支配财力少。(3)由民族地区的特殊地理位置、民族构成特征和经济特征等因素决定,民族地区除了承担其论文他地区必须承担的财政支出外,还有维持民族地区社会治安,维护边境安全等方面的支出,导致财力不足。(4)农业在民族地区始终占据重要地位,但由于其生产力水平不高、科技含量低、生产效益差,无法形成产业链和优势互补的格局,摆脱财政困难的难度大。(5)民族地区分布广泛,生产力发展水平和居住地自然条件不同,民族地区的产业结构、市场结构、消费结构和生产方式存在差异,使得民族地区间发展不平衡。(6)民族地区各具特色的传统文化、社会结构和和价值观,要求政策的制定和执行必须适应民族地区的实际情况和具体需求,不能实行“一刀切”的政策举措。

(二)民族地区财政的政治特殊性

财政自治是民族区域自治不可或缺的重要组成部分,是民族地区发展的经济基础。没有财政自治,民族区域自治就不能得到保障。民族地区财政自治是指在国家统一的财政体制下,自治机关根据《宪法》原则和《民族区域自治法》及其他相关法律法规的精神,依照自治条例的规定和当地政治、经济和文化的特点,制定财政自治条例,组织财政收入,统筹分配财政资金,自主管理本地区财政事务的活动。民族地区财政自治的基本内容包括:(1)财政自治立法。依据当地民族的政治、经济和文化特点,制定财政自治条例,制定执行有关财税法律法规的变通或补充规定。(2)自主组织和使用财政收入。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都由民族自治地方的自治机关自主安排使用。在执行财政预算的过程中,民族自治地方自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。(3)依法安排财政支出。按照国家规定,采取特殊政策和灵活措施,安排民族地区的预算支出;对民族地区的各项开支标准、定员、定额,根据国家规定的原则,结合区域实际情况,制定补充规定和具体办法。(4)税收管理自治。针对民族地区的实际需要,从税收上加以照顾和鼓励,实行减税或免税。(5)享受财政援助。民族地区经济基础薄弱,普遍面临财政困难,在一段时期内无法依靠自身努力解决其财政困境,有赖于中央及上级机关的财政援助。

(三)民族地区财政政策的特殊性

随着中国财政管理体制的演进,中央在财政方面给予民族地区诸多优惠和特殊照顾,以支持其经济社会发展(见表1)。这些财政优惠政策可分为三个阶段:第一阶段是1950—1980年,为实现民族地区财政“收支平衡,略有结余”,国家实行了三项财政优惠政策,即财政补助、设立民族机动金和预备费并在预算中占比高于一般地区。第二阶段是1981—1993年,国家对民族地区实行递增补助的财政体制(其他地方不递增),补助额每年比上年增长10%。第三阶段是1994年至今,实施“分税制”的财税体制,国家对民族地区除给予一般性转移支付和专项转移支付外,还有民族优惠政策转移支付和其他财政补助方式。(四)民族地区税收政策的特殊性

改革开放后,国家对民族地区实行以优惠为主要特征的税收政策(见表2)。如民族地区的农业税长期采取“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策,牧业区采取了轻于农业区和城市的税收政策。①内蒙古自治区在1978—1994年本着“区别对待、合理负担、稳定负担、增产不增税”原则,实行了一系列轻税政策;1994—1999年,按照“合理负担、公平税负、因地制宜、激励效率、普遍受益”原则,发挥农牧业税收的调节作用,照顾了牧区贫困、农牧业经济脆弱的实际情况;1999年,在6个盟市的8个旗县开始农村牧区税费改革试点;2000年,提出“三取消、三调整、一改革”工作思路,在9个盟市的11个旗县进行了农村牧区税费改革试点。②新疆维吾尔自治区于2003年在全区推进第一步农村税费改革试点,确定全区统一执行4%的农业税税率,附加为正税的20%;2004年,进行第二步改革试点,全面取消除烟叶税外的农业特产税,农业税税率再降1%;2005年全面免征农业税、取消涉农涉牧三税,比全国提前了1年。③

三、民族地区财政体制改革存在的主要问题

改革开放以来,民族地区财政体制改革虽取得了显著成就,但“一刀切”的分税制改革,淡化了民族地区特殊的地理、经济和社会发展等客观现实,将民族地区按照市场经济“优胜劣汰”的规则,同一般地区进行“公平竞争”,看似公平,却恰恰是对民族地区的不公平。分税制改革后,民族地区出现税收负担加重、税源与税收收入背离、财政收支差额扩大等问题。①

(一)中央与民族地区税种划分不合理

“一刀切”的分税制改革使经济落后的民族地区,在税种、税率、共享税分成等方面都未享受应有的优惠和照顾。有学者研究表明,1993年(分税制改革前),民族地区工商税收负担率为10.7%,高于东部地区1个百分点。分税制实施后,两者差距扩大为1.8个百分点。①民族地区税种划分不合理体现在三个方面:(1)主体税种划归中央,分散小税种留给地方。把具有特殊性的民族地区财政纳入大一统的分税制中,存在随意性和盲目性。(2)消费税划归中央。对消费税收入绝对数和占本地区相对数较大的云南省和贵州省,以及对消费税增长速度较快的青海省来说,没有从消费税税收中得到应有利益。(3)资源税划分为中央与地方共享税,且地方分享比例较低。据测算,西部民族地区的水能蕴藏量占全国的82.3%,煤炭资源地质储量占全国总量的21.9%,石油储量占全国总量的38.6%,天然气储量占全国总量的21.9%。②自西部大开发以来,资源不断被开采,资源税总收入不断增长,但其占地方财政收入的比重并不高,使民族地区形成资源富集而经济不发达的“怪圈”。

(二)民族地区税收返还基数确定不科学

民族地区在与中央、发达地区的博弈中处于不利地位,博弈结果往往是照顾发达地区的既得利益和实现中央在财政收入中占大头的既定目标。中央以1993年财政收入的实际入库数来确定各地区财政收入的基数,1994年以后税收返还额在1993年的基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。采取以保护既得利益为特征的“基数法”,而不是以公平为特征的“因素法”设计转移支付,把本该可以作为弥补分税制缺陷的转移支付异化为顺利推进分税制改革的先决条件,错失了弥补分税制改革忽视民族地区财政体制特殊性的良机。中央实行的所得税基础返还改革,同样没有考虑民族地区的现实情况,更多的还是“返还”到财政实力较雄厚的一般地区。以2004年为例,该年的税收返还中,东部占57%,中部占23%,西部占20%,③两税返还与税收收入的增长挂钩,不利于区域差距的缩小,偏离了均等化目标。

(三)分税制对“民族地区”因素考虑不够

中央为了建立与社会主义市场经济相适应的、规范的财税管理体制,采取了“一刀切”的做法,各种照顾和优惠政策基本被收回,民族地区原先享有的财政优惠政策逐渐弱化和退出,民族地区财政政策的特殊性丧失殆尽。特别是20世纪80年代以来,由于国家奉行有利于东部地区优先发展的非均衡发展战略,实行有利于东部地区发展的贸易分工模式、财政分配模式和资源开发方式,导致民族地区面临财税制度供给严重不足、资金大量外流、贸易分工不合理等不利局面,拉大了民族地区与一般地区在社会、经济、文化等方面的差距。分税制虽有效地集中了财力,增强了中央财政宏观调控能力,但没有充分考虑民族地区财政的特殊性,对财力困难的民族地区没有给予足够的照顾,转移支付量过小,无法抵消市场调节造成的投资不平衡,客观上成为缩小区域差距的体制障碍。如在确定包干基数时搞“一刀切”,未能合理调整民族地区的基数。在地方固定收入项目的划分上,在共享税分成比例及税收增长返还系数确定上,没有体现民族地区的差异性。④民族贸易企业的“三照顾”政策、民族地区较高的外汇留成比例,以及定额财政补助每年递增10%等优惠措施,也随着财政体制改革及相关法律、法规和政策的调整而被取消。按照分税制,民族自治地方的税源大头纳入了中央财政,致使民族自治地方财政收入减少;国家增加了以资源依赖性生产为主的企业和以农业初级产品为原料的企业的税负,进一步加大了民族地区的财力困难。

(四)民族地区税收自治权受限

自治权包含两层意思:第一,自治权是在国家统一领导下,通过宪法和法律赋予自治地方自治机关的自主权。第二,自治权是自治地方自治机关对国家统一的法律、法规、规章、政策的补充权或变通执行权。①1994年分税制改革后,几乎所有的地方税税种的立法、条例及实施细则,都由中央制定和颁发。税收体制统一领导有余,而分级管理不足,没有赋予民族地区地方政府必要且适当的税收管理权限。《宪法》第117条规定:“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是按照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应该由民族自治地方自治机关自主地安排使用”;《民族区域自治法》第32条规定:“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是按照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下,通过国家实行的规范的财政转移支付制度,享受上级财政的照顾”。但从民族地区财政实践看,虽然在法律上明确规定了民族自治地方拥有财政自治权,但由于民族地区自身特点及经济发展的不平衡性,导致相关法规明文规定与现实执行出现抵牾:民族地区财政自治权受到种种限制;民族地区税收自治权缺少明确的边界和内容,易受外界的干预和牵制;民族地区自治意识不强、自治权行使不充分,造成自治权“流失”。②

(五)民族地区财政转移支付制度不完善

财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。③但当前的财政转移支付制度存在缺陷,与缩小地区间财政差距、促进基本公共服务均等化和区域协调发展目标相背离,难以熨平民族地区与一般地区间的财力差距,并对区域间财政能力起着逆向调节效应。④

(1)体现公平性、照顾特殊性的作用未充分发挥。自实施分税制改革以来,无论是在地方固定收入项目的划分上,还是共享税分成比例及税收增长返还系数的确定上,都没有体现民族地区的差异性,这与《民族区域自治法》第33条规定的“民族自治地方的财政收入与财政支出项目,由国务院按照优待民族自治地方的原则规定”不一致。⑤(2)民族地区转移支付结构不合理。第一,税收返还所占比例较大,而税收返还的返还数额和增长率均以来源地的税收收入为依据,对经济发展基础差、增量少的民族地区不利,加大了民族地区与一般地区财政转移支付事实上的不平等;⑥第二,一般性转移支付比重偏小,失去平衡地区间财力不均的作用;第三,专项转移支付占比较大,随意性较强,中央财政专项转移支付计划与民族地区实际需要脱节,影响使用效益;一些民族地区用中央和省区安排的专项经费顶抵本级应承担的经费,将原已安排的公共服务资金撤出,使民族地区公共服务水平和质量不能形成应有的实质性提升或较大提升。①(3)横向转移支付模式缺失。现行民族地区财政转移支付制度包括两个层面,即中央对民族地区各省区财政转移支付和民族地区各省区以下财政转移支付。但现有民族地区转移支付制度中,只有纵向转移支付模式,横向转移支付模式基本缺失。②(4)专项资金配套政策不合理。由于民族地区受自身财力不足所限,提供配套资金困难,引发财政安排困难、专项资金不到位等问题,造成弄虚作假和项目落空等不良后果。③(5)转移支付制度缺乏法律保障,资金分配和使用办法尚待规范。目前,中国只有1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》,转移支付制度相关法律法规建设滞后,人为因素影响大,随意性强,缺乏规范性;转移支付资金分配缺乏科学的依据和标准,分配过程不透明,存在“人情款”和“撒胡椒面”现象;立项审批不规范,项目的确定和范围选择不合理,导致一些民族地区以虚假数字上报。④

(六)民族地区财政收支不平衡

中国财政体制改革打破了传统经济体制下以中央财政为单一主体、地方财政处于附属地位的格局,扩大了地方的财权、财力,赋予了地方主体利益地位,分级财政局面基本形成,但分税制改革“忽视差别、同等待遇”,加剧了民族地区财政收支不平衡。(1)事权与财权划分不合理、权责不匹配,催生“财权上收、事权下卸”等弊端。⑤从财权和财力来看,基层政府没有税收立法权,没有举债权,也没有独立的主体税种,收入主要依靠共享税,使其掌控的收入有限。(2)财政转移支付存在规模小、目标模糊、支付方式不灵活和转移支付不到位等弊端,难以平衡区域间财力水平。(3)税收(包括税权)分配、支出责任划分不平衡。(4)财政收支严重失衡。

一方面,民族地区财政收入和支出都有所增长。民族地区财政收入1998年为5,304,670万元,到2008年为26,835,164万元,是1998年的5.06倍;民族地区财政支出1998年为11,217,477万元,到2008年为74,039,383万元,是1998年的6.60倍。另一方面,民族地区财政收支差额不断拉大。2008年民族地区财政收支差额是1998年的7.98倍。⑥

四、优化民族地区财政体制改革

面对民族地区在税种划分、税收返还、财政自治权、财政转移支付制度和财政收支平衡等方面的问题,中央应根据民族地区的特点,调整和完善民族地区的财政政策,实行有别于一般地区的财政体制。

(一)客观合理地划分税种

客观合理地划分税种,是中国税收体系建设的重要内容。中国现行的中央税、地方税、共享税,其划分标准不够科学,税种间存在重叠。从中央税看,仅消费税和关税属独立的中央税税种,税种单一、功能缺位,其主导地位难以保证;从地方税看,税种数量不少,但缺乏稳定、有效的主体税种,地方税建设的方向和目标不明确。①由于中国税源区域分布极不平衡,在确定税种及共享比例时,应针对各地区差异、税收余缺状况、经济发展需求等现实情况灵活调整,促进税种明晰、主辅相承、结构完整。

民族地区大多拥有较丰富的矿产资源、水利资源、植物药材资源,然而却出现“富饶的贫困”的怪圈。如何实现资源优势向经济优势和财政优势的转换?出路在于客观、合理地确定资源的价值地位,实现资源商品化,对资源实行有偿开采和使用,全面征税。(1)由从量征税转变为从价征税,实现税收与资源市场价格直接挂钩。(2)提高资源税补偿费标准,适当提高地方分成比例,特别是民族地区的分成比例。(3)改变资源税计量依据,由企业产量征收转变为企业可采储量征收,促使企业提高资源回采率。(4)建立生态补偿机制,根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则,从国家、区域、产业三个层面,通过财政转移支付、项目支持等措施,给予民族地区合理补偿。所有的矿产资源开采企业不论其所属地在哪,在哪登记注册,应就地缴纳所得税,实行“谁受益谁补偿、纳税”原则。(5)在资源有偿使用收入中,划出一部分设立为专项用于资源补偿的基金。既可保证补偿基金的完整,又充分发挥财政性资金使用效益,使财政有充足的财力履行职能。

(二)保障民族地区的财政自治权

自治权是民族区域自治的核心,只有有效行使财政自治权,才能有力促进民族地区经济社会的发展,充分体现民族区域自治的优越性。(1)尊重民族地区财政自治权,还权于自治机关。中央要充分考虑民族自治地方的财政实际情况,高度重视民族自治地方的财政特殊性,变通执行或停止执行其决议、决定、命令和指示,“不搞‘一刀切’,不向下侵权”。②(2)强化民族地区财政自治意识,充分行使财政自治权。改变长期以来形成的“政策依赖”思想,即等、靠、要思想。③(3)保证民族地区财政自治立法权和管理权。《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条都规定了自治机关制定自治条例和单行条例的立法自治权,即“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。民族地区应主动争取、维护应有权力,防止财政自治权“流失”。

(三)完善民族地区财政转移支付制度

财政转移支付制度是以各级政府之间存在的财力差距为基础,以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。④

1.实现财政转移支付制度的法制化、标准化。立法机构应加快制订“财政转移支付法”,并在立法中明确法律责任,使该法具有权威性、震慑性和强制性。⑤政府应依法明确专项转移支付标准并规范转移支付程序,编制转移支付预算,建立完善的预算程序,设立专门机构负责转移支付工作制定科学的测算方法审查并研究转移支付规模对转移支付流程实施监督

2.优化财政转移支付结构。在保证转移支付资金来源的前提下,逐步消除返还基数中的不合理因素;提高民族地区增值税的留存比例;缩小专项转移支付的覆盖范围;提高民族地区的转移支付系数;细化标准收支和应得转移支付测算方法。此外,按照民族地区总人口、财政困难程度,以及事务等因素测算转移支付力度,逐步调整、规范民族地区财政体制和转移支付制度,加大对民族地区特殊性转移支付资金规模。①依法建立“一般转移支付为主,专项转移支付为辅,适时采用特殊转移支付”的复合型财政转移支付体系。

3.建立纵向与横向转移支付模式相结合的财政转移支付制度。建立民族地区与东部较发达地区的横向转移支付,变“暗补”为“明补”,调动地方积极性,缩小区域财力差距,谋求整体共赢与和谐发展。②通过各种优惠政策,鼓励东部较发达地区向民族地区投资,实行适度免征或减征所得税、优惠差别税率,落实对民族地区的“三奖一补”,缩小民族地区与东部较发达地区的经济发展差距。

4.规范专项转移支付的配套政策。在配套比例的确定上,中央应充分考虑民族地区的财政承受能力,区别对待:对财政状况较好的地区,可以提高配套比例;对财政困难的民族地区,可以降低或取消地方配套比例。

5.健全财政转移支付的决策与监督机制。中央应厘清民族地区各级事权,界定各自责任,建立专门的财政转移支付决策与监督机构,以立法形式规定其职权和职责,保障转移支付的公正、合理。

(四)重视并加大对民族地区的投资和补助力度

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度,投入更多的资金和物力;要在投资、财政、税收、金融、产业、对内对外开放等方面实行更多切实可行的优惠政策。然而,分税制对“民族地区”因素考虑欠足,在增强民族地区财力、均衡区域间公共服务水平方面导致内生性缺陷:越是经济较发达地区,得到的补助额度越大,不利于缩小民族地区财力、公共服务水平与一般地区的差距。

因此,应针对民族地区自然地理环境因素、人口结构因素、经济社会发展等实际情况,制定有助于促进民族地区发展的财政政策。对人均财政支出达不到全国平均水平的民族地区,应加大对其投资和补助力度,使之达到全国平均水平,以实现基本公共服务均等化目标。此外,中央政府要积极落实区域发展总体战略,营造具有吸引力的投资环境,鼓励资本向民族地区延伸,形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展模式。

综上,民族地区财政体制改革任重道远,必须循序渐进,有步骤、有重点地推进。由于民族地区集边疆、山区、贫困、落后为一体,其地理环境、经济文化、交通运输、产业结构、产品结构与一般地区存在差异,在民族地区财政体制改革实践中必须根据民族地区的实际,具体问题具体分析、特殊地区特殊对待,有针对性地实行与一般地区有别的财政体制,使其摆脱财政困境,缩小与其他地区的财力差距,促进经济社会的全面发展。