结合体制政策发展县乡经济论文

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编者按：本文主要从县乡财政面临的困境和突出问题；县乡财政困难的制度根源；解决县乡财政困难的思路进行论述。其中，主要包括：县乡财政是我国的基层财政，也是地方财政的基础、收支矛盾突出、债务居高不下、各项拖欠面广量大、财政虚收问题严峻、我国经济体制是由横向和纵向组成的、税源不足，县乡财政难为“无米之炊”、政府级次过多，直接降低了分税制收入划分的可行性、县乡机构膨胀，政府运行成本上升、因地制宜发展县域经济，培育和壮大税源，从根本上缓解县级财政困难、进行第二轮经济转轨，重点解决横向的城乡分治体制问题、完善分税制的财政体制，调整中央和地方的财权和事权分配格局、改革以人为中心的行政体制，缩减政府机构，规范政府行为、简化政府级次，探索财政分级管理模式等，具体请详见。

县乡财政是我国的基层财政，也是地方财政的基础，直接关系到基层政权的巩固，农村经济的发展及社会的稳定。目前，我国县乡财政入不敷出的问题日益严重，收支矛盾尖锐，极大影响着地方财政的正常运转和“三农”问题的有效解决。这一问题引起了中央及政府部门的极大关注，财政部部长金人庆在2004年财政工作会议上指出，解决县乡财政困难问题不仅要作为经济工作来抓，更要作为政治工作来抓。可见，尽快找到问题的症结，实施有效的改革，使我国县域经济走上良性运转轨道，已是势在必行。

一、县乡财政面临的困境和突出问题

（一）收支矛盾突出。一方面，各县乡财源基础薄弱，新的财源增长点少。另一方面，县乡政府的机构不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力，与此同时，县乡两级政府要向全国一半以上的人口提供公共服务，各种法定支出和硬性增支政策使得财政支出的增幅远高于收入。

（二）债务居高不下。据统计，1999年全国乡镇政府负债总额达到1086亿元，2000年负债总额达到2000亿元。债务形成的原因既有多年财力不足累积的因素，也有其他的政府行为失当转化的因素。这些债务对于本来就已匮乏的财政无疑是雪上加霜。

（三）各项拖欠面广量大。截止2002年底，县乡累计拖欠工资48亿元，1999年和2000年全国欠发工资县分别达779个和797个，涉及23个省。此外，除拖欠工资外，粮食棉花亏损欠账、社会保障欠账也都普遍存在。

（四）“建设”资金“吃饭”用。大多数县乡的财力只够发工资和维持一般运转，县乡财政停留在“吃饭”水平上，县乡公共事业建设资金甚少，基础设施十分落后。这就形成一个怪圈：不搞经济建设会落后，落后财政收入会更少，更没有钱搞建设。然而，现阶段大多数县乡都处在这个怪圈里无法自拔。

（五）财政虚收问题严峻。有的地方迫于财政压力，在税收任务上加码，出现了“寅吃卯粮”，甚至贷款借款缴税的现象，侵蚀了税基，破坏了税源，制约了经济的进一步发展。

二、县乡财政困难的制度根源

（一）经济体制。我国经济体制是由横向和纵向组成的，纵向是高度集中的集权体制，横向是城乡分治体制。20世纪80年代我国开始进行经济体制转轨，体制的转轨仅仅打破了这种纵向的高度集权的体制，实现了市场经济，而横向的城乡分治体制并没有根本改变。城乡分治的经济体制固化了国家的二元经济结构，使城乡差距日趋扩大化。城市经济步入了良性循环，建高楼大厦，搞花园城市，县乡却举步维艰，连最基础的设施建设都无法保障。这样“重城市轻农村”的经济体制在改革初期也许有一定的积极意义，但现在已经成为制约经济进一步发展的“瓶颈”。要解决县乡财政困境问题，最根本的无疑是把经济搞上去，增加财源，而在不公平的二元经济体制下，发展县域经济又谈何容易呢。

（二）财政体制

1、税源不足，县乡财政难为“无米之炊”。在分税制财政体制下，中央集中了75％的增值税和100％的消费税，而留给地方的只是一些征收成本高的小税种，这使得经济不发达的县乡财政收入明显减少，地方税收在财政收入中的比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收收入成为拉动财政收入增长的主体。

2、财权上收，事权下放，县乡财政负担加重。在中央集中财权的同时，省市级也将这种趋势盲目扩大和延伸，对所属县乡集中财力。据统计，1994年以来省级政府对县乡级财政的集中程度平均每年提高2％。与之相对应，事权却有所下移。县乡政府一直要提供义务教育、基础设施建设、社会治安等公共产品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展。而且县乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多、所需支出基数大，无法压缩。以微薄的财权承担超负荷的事权，县乡财政苦不堪言。

3、政府级次过多，直接降低了分税制收入划分的可行性。目前，现行税种有28个，数量已不算少，可相对于我国过多的政府级次来说，28个税种在5级政府之间分配的确是个不小的难题。1994年以来分税制改革的实践也恰恰证明了这一点，也就是分税制改革的不彻底性，许多地方上下级政府之间实际上实行的仍然是"分灶吃饭"的财政体制，其中县、乡两级政府之间更加普遍。

（三）行政体制

1、县乡机构膨胀，政府运行成本上升。据统计，县乡财政供养人口从1998年的2800万，逐年增加，至2001年已突破3000万，2002年已接近3200万，人员经费支出增长大大超过财政收入增长。这主要是由于一方面，我国采用的是“品位分类”的人事制度，因人设岗，人事任免不考虑财政的意见，缺乏有效监督机制；另一方面，行政体制缺乏有效的激励机制，没有将竞争理念引入政府。庞大的机构使财政不堪重负。

2、县乡政府追求政绩，干预经济失当扩大了财政缺口。由于我国现行的干部任免制度，地方政府官员都热衷于追求政绩，即便是贫困的县乡，也致力于争投资上项目大搞政绩工程。政府盲目的短期行为不仅不利于经济的发展而且浪费了大量的财力。

三、解决县乡财政困难的思路

基于以上几点，可见造成县乡财政困难的原因主要在于转轨后的经济体制与现行的分税制财政体制以及行政体制存在着自身的缺陷。只有在制度上进行改革才能彻底解决这一问题。笔者认为改革的重点有以下几个方面：

（一）因地制宜发展县域经济，培育和壮大税源，从根本上缓解县级财政困难。一方面要从政策资金服务等方面大力支持民营经济的发展支持民营经济采取收购、兼并、控股等多种形式参与国有集体企业改制。鼓励民营企业家创业，促进中小民营企业的发展；另一方面，要调整农村经济结构，支持农业产业化发展，推动农村城镇化；最后，科学规划小城镇区域布局，努力在县域经济中建立起以几个城镇为龙头的“增长极”，以带动县域经济发展。

（二）进行第二轮经济转轨，重点解决横向的城乡分治体制问题。一方面推进户籍制度改革，消除城乡壁垒，疏通人口城镇化和产业工人化渠道，调整产业结构，发展劳动密集型产业、非正规产业和非农产业，为城乡劳动力提供更多的就业机会，为农村工业化发展提供更大的发展空间。一方面构建农村社会保障制度，以向农民工提供基本养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障为过渡，最终使城乡社会保障一体化。同时，建立适应市场经济要求的农村土地制度，促进农村工业化发展，用工业化的生产方式加强对传统农业的改造。

（三）完善分税制的财政体制，调整中央和地方的财权和事权分配格局

1、中央和地方财政比重应适度。既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中央财政比重。应根据不同地区经济发展情况，区别对待。经济发达地区，中央应调低税收返还比例，对中西部地区，中央应提高税收返还比例。改革和完善省以下财政体制，改变省市集中财力过多的情况，增强县乡财力。

2、完善地方税收体系。在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府一定的税权，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。逐步将财产税作为县级财政的主体税种。

3、建立完善的转移支付制度。由于县乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县乡公共品提供，因而应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移作为补充的复合型态。在此基础上，应进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付方法，使决策过程公开、透明。

4、实现事权的合理配置。县乡政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性项目上，而省对于一些重要的投资项目应有限参与。借鉴国外经验，中央财政与地方财政还应共同负担教育、农业、科学、社会保障、公共投资支出。在农业方面，中央政府应该承担更大的事权责任。

（四）改革以人为中心的行政体制，缩减政府机构，规范政府行为。人事录用制度上采用“职位分类”，按位定人，避免走入“膨胀——精简”的怪圈。干部任免制度上，要建立绩效评估机制，综合评定干部的业绩，而不仅仅靠政绩工程。同时，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员。

（五）简化政府级次，探索财政分级管理模式。我国行政区划改革的总体思路是“缩省并县，省县直管，创新市制，乡镇自治”。按照这一构想，在财政管理体制改革上，一方面要逐步淡化市级财政对所属县的管理作用，积极推行省管县体制；一方面对经济欠发达财政收支规模较小的乡镇，推广“乡财县管乡用”的做法，有效控制财政供养人员和政府债务的膨胀。

总之，只有将深层次的体制改革与浅层次的政策措施结合起来，才能缓解并最终解决县乡财政困难的问题，为经济的持续稳定发展扫清障碍。