精准扶贫下农村扶贫对象的识别

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[摘要]我国农村扶贫工作在历史上取得的成就颇丰，曾为全球减贫工作贡献过半。然而在精准扶贫视阈下，农村坚持开发式的区域扶贫工作缺乏针对性，容易产生错保、漏保等扶贫对象识别失范与异化问题。从精准扶贫政策的提出入手，探讨农村扶贫对象精准识别工作在此时代背景下的意义与困境，并提出对我国识别机制的优化与创新建议。

[关键词]精准扶贫；农村低保制度；精准识别

我国农村扶贫从上世纪70年代末起步，总共经历了四大阶段，减贫成就巨大。农村扶贫与改革开放伴生，通过农村家庭联产承包责任制等体制改革推进扶贫，至1985年农村贫困人口占农村总人口的比率从31%迅速降至15%。1985年后通过开发式扶贫与国家“八七扶贫攻坚计划”的实施，农村贫困人口仅占农村总人口的3%。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》进一步加大了扶贫力度和深度，尤其是2007年实施的低保覆盖农村制度，使得农村居民的生存和温饱问题基本得到解决。可见我国分阶段的农村扶贫方式具有极大科学性与可操作性，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标，为全球减贫事业作出了重大贡献。但是，农村脱贫工作在精准扶贫大背景下，面临的主要矛盾和深层次问题还没有得到根本解决，尤其需要政府在贫困对象识别方法方面进行创新，将国家的扶贫资源下沉到最需要帮助的家庭与人口，根除“扶贫脱靶”问题。

1精准扶贫政策的提出

1.1厘清精准扶贫概念

精准扶贫是指在明确贫困原因的基础上，通过对真正贫困的家庭和人口进行针对性、综合性的帮扶，从根本上提高扶贫效率，消除脱贫障碍，增强贫困户自我发展能力，实现精准与可持续脱贫的社会目标。精准扶贫的主要内容包括：扶贫对象的精准识别、精准帮扶与动态管理，扶贫效果的精准考核。由此可见，精准扶贫全过程都要精准，主体、机制、资源的“精准”才可通过全方位、立体化的措施推动与创新我国扶贫工作。

1.2精准扶贫政策提出

22013年11月，考察湖南湘西时首次提出精准扶贫，2014年国务院扶贫办出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》与《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》推动了“精准扶贫”思想落地，迫切需要国家制定统一的扶贫对象识别办法来实现全面部署和落实精准扶贫战略目标。2015年11月中共中央国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中再次强调了要坚持精准扶贫，将精准扶贫政策确定为中国农村扶贫的总方略，成为农村贫困人口到2020年摆脱贫困的根本保证，也是指导如今与未来一段时期中国脱贫攻坚任务的纲领性文件。

2农村精准识别的意义与困境

2.1农村精准识别的意义

2.1.1落实精贫发展理念。精准识别就是通过一定的指标与方式将贫困线以下的家庭和人口识别出来，并明确其致贫的关键性原因，解决当前扶贫过程中脱靶问题。精准识别是精准扶贫的前提，它在提高贫困瞄准率，为脱贫工作确定重点对象中发挥积极作用的同时，也为精准帮扶、动态管理、精准考核奠定基础，是实现扶贫全过程的精准化的基础。2.1.2推进精贫与农村低保制度的衔接。1982年，民政部首创“农村扶贫”，2007年农村低保制度建立，两者在实现城乡社会公平、维护社会稳定与构建和谐社会等方面均产生积极效果。然而要实现农村扶贫政策与低保制度的联动，必须做好分工、分类、分责，这就迫切需要统一科学的贫困户识别机制发挥作用。扶贫对象包括一般贫困户、低保户与五保户。其中后两者属于绝对贫困，易于识别，当其生活水平低于最低生活保障标准就会被划归到贫困户中，这属于“硬制度”对贫困对象的划分。然而一般贫困户的测量缺乏科学、有效、准确、客观的标准，说明我国“软制度”对于相对贫困对象的识别还没有到位。当前我国农村扶贫与低保制度之间还存在较大断层，一般贫困户与低保户劳动能力与生活状态都存在较大差异，扶贫制度却使得贫困人口聚集到农村低保的庇护下。所以想要做好制度衔接工作，发挥两种制度各自的优势并产生“一加一大于二”的功效，精准识别是重中之重。2.1.3解决扶贫失范与异化问题的首要步骤。当前我国农村扶贫工作中还存在诸多弊病，主要集中在扶贫对象的瞄偏，扶贫资金利用不充分，扶贫监管机制不健全方面。又由于精准扶贫的首要任务是精准识别，如果扶贫对象识别不精准，对精准帮扶与精准监管都会产生负面影响，导致扶贫制度的“政策微效”。由此，精准扶贫的历史趋势下想要解决扶贫失范与异化问题，首先需要建立统一科学的识别机制，通过多维测量体系、健全的评选体系与动态的考核体系，将真正需要国家扶贫资源的家庭和人口全面识别出来，对其制定合理高效的扶贫政策，帮助其脱离贫困。

2.2农村精准识别的困境

2.2.1精准识别贫困家庭与人口困难。当前我国的扶贫政策目标不再追求20世纪80年代提倡的区域发展优先目标，而是希望扶贫工作精准到户到人，但农村扶贫工作实践中仍多将区域作为扶贫单位，无法体现扶贫制度的选择性而非普惠性特征。而且在当前精准扶贫时代背景下，国家要求扶贫政策和扶贫资源精准到位，那么上述这种识别方式就过于粗疏，缺乏精准度，难以保证制度覆盖全体贫困人口，难以全面建成小康社会。2.2.2未建立健全的识别机制。我国农村的扶贫标准是由国家统计局根据往年的贫困标准和农村居民的收入状况测算得出的，这对于粗略的划定贫困区域效果十分明显，但用于实现农村扶贫对象的精准识别还远远不够。同时因为农村生活生产经营特点不同于城镇，对于农户的收入状况确定、核实与监督难，缺乏客观、统一、标准的识别机制，使得扶贫失范与异化问题显著，限制了精准扶贫工作的落实与发展。2.2.3扶贫工作腐败丛生。科层制管理缺乏对于基层具体情况的了解，不利于扶贫工作精准化、个性化，所以需要基层组织担起重任，然而国家赋予基层权利的同时也为基层扶贫工作中的腐败行为埋下祸根。我国农村扶贫对象识别难度大，而且贫困对象多生活在偏远山区，环境恶劣，扶贫工作复杂，基层干部往往不愿深入农户家中调查，而是通过方便调查的区域数据“推估”来确定扶贫对象，导致农村扶贫对象底数不清，致贫原因不明晰，无法真正采取有效精准的帮扶措施。同时贫困附带的救助性政策多，导致许多贫困县通过数据弄虚作假来争取贫困指标，挤占浪费国家扶贫资源，不愿摘下“贫困帽”，从而滋生“年年扶贫年年贫”的现象。精英俘获现象也是农村扶贫工作中亟待解决的一大难点，扶贫资源易被精英群体和个体截留，产生形式化扶贫、人情扶贫问题，国家难以识别与锁定贫困户，造成“应扶未扶”、“扶富不扶贫”等不公正的社会现象，阻碍精准扶贫政策落实。

3优化与创新农村贫困对象精准识别机制

精准扶贫的前提是精准识别，通过建立一套健全的扶贫对象识别机制，对于实现“一对一”的精准帮扶与监管尤为重要。

3.1健全识别指标体系

纵观文献对于识别体系的健全与创新多集中在预测贫困户的方法与采用多维贫困指标方面。汪三贵在《中国农村贫困家庭的识别》一文中利用Logistic二元回归模型来预测贫困户的概率。对5种指标（住户人口特征、户主特征、资产和自然资源、经营行为和服务的获得、社区特征）与贫困发生的显著性检验及其他检验方法得出如何界定贫困户与非贫困户。后来邓大松、王增文在《“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象的识别》一文中扩充修正指标，并通过分层随机抽样方法来提高预测的准确度，保证对扶贫对象的识别作出有效的判断。两者均通过Logistic二元回归模型完善与创新识别机制，有利于简化扶贫工作复杂性与难度，提高扶贫工作效率与准确性。国际上对于贫困的评估多采取多维贫困指标确定，而我国从农村扶贫工作实施以来一直利用单一的收入指标识别贫困对象，不利于精准覆盖全部贫困家庭与人口。为了适应国际趋势，保证中央与地方统一识别标准，国家统计局应当建立多维贫困指标体系，将消费性支出，土地、固定资产等生产型资产，受教育程度、身体素质等因素纳入考核评估指标体系之中，这有利于及时摸清贫困人口的实际家庭状况，同时多维贫困标准可以对贫困户按照贫困原因进行分类，并以此为基础对其开展针对性的扶贫措施，推进扶贫工作顺利进行。

3.2民主评议实施与监督

民主评议是指村干部、部分农村群众与贫困户代表组成的评议小组，通过日常的深入调查了解当地村民状况，再召开民主评议会对申请贫困户的家庭进行评估、打分、排序，最后商定确认贫困户。民主评议是农村扶贫实践中的体现，它充分顺应了民主政治建设大潮，注重村民参与贫困瞄准工作，进行自我管理与监督，有利于社会的公平性与扶贫资源的合理分配。但是民主评议在实际工作中也存在不足，例如形式上的民主与实质上的专断的矛盾，即村民的参与只是形式上的，实际已由村干部内部决定初步贫困户名单，使农村扶贫工作陷入“参与表象”。这就需要公示制度的完善，强化村民对其的监督能力，规范村委会的操作程序，杜绝不公正现象的频发，弥补识别机制的漏洞，加强合法性。虽然我国目前尚未出台农村贫困对象精准识别机制，但部分地方政府已经推出了贫困对象的识别机制，如赣州市的分类群体甄别、预警发现机制、永春市的贫困户建档立卡“回头看”机制等，这都将为推行精准识别机制提供范本。综上所述，精准扶贫时代下我国扶贫工作将由“大水漫灌”转向“精准滴灌”，优化与创新农村扶贫对象的识别工作有利于实现“扶真贫、真扶贫、真脱贫”，打赢脱贫攻坚战。当然这需要国家和各地政府对症下药，靶向治疗，下一番“绣花”功夫，让扶贫成果可持续化，从而经得起群众与历史的考验。

作者:王思佳 单位:武汉大学

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