农村建设用地流转模式对比分析

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一、引言

过去30年，中国经济飞速发展，伴随着城市化和工业化进程的加快，对农村土地的需求量不断增加。然而现阶段我国建设用地的主要供给模式是依靠国家对土地进行征收，在国家垄断的土地征用模式下，集体建设用地在市场的规律下开始自发的流转，集体建设用地的隐性市场普遍存在，集体建设用地的自发流转造成了很多问题。同时集体建设用地的流转也缺乏相应的法律依据。为了解决这一问题，国土资源部在安徽芜湖、苏州、广东、南海等地进行了试点，许多地方也相继出台了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下来从集体建设用地的产权、政府和市场的关系、利益分配三个角度，针对其中的对芜湖模式和南海模式进行比较分析，在比较分析基础上，总结其中的经验启示。

二、模式分析

（一）政府主导的“保权让利”模式：以芜湖模式为例

1．芜湖模式描述芜湖市地处安徽省东南部，早在1999年，被国土资源部批准在芜湖建设全国第一个农村集体所有建设用地流转试点。其实施方案的核心是，村集体拥有的土地所有权不发生变化，由各试点乡镇政府统一规划、统一开发和统一流转。具体操作程序如下：试点乡镇编制土地利用和集镇规划，划分建设用地和一般农用地；村集体组织通过签订流转合同从农民手中收回承包地，再流转给乡镇政府；乡镇政府成立投资公司，把成片的土地开发形成建设用地，并采取协议、招标、拍卖等方式对转农民集体所有建设用地进行让或出租；新的土地使用者缴纳土地流转收益；市、县、镇政府和土地所有者按1：2：5：2的比例对流转收益和增值收益进行分配（2002年后，市级不再参与分成，县、乡、集体经济组织分成比例为1：4：5）。

2．芜湖模式分析从产权的角度来看，芜湖模式突破了建设用地的流转以国家征收为前提的现状，农村集体建设用地可以在不改变集体所有权的前提下进行流转，所有权和使用权相分离，实行建设用地使用权有偿、有期限、有流动制度。从政府和市场的角度来看，首先，政府为集体建设用地进入市场创造了条件，芜湖模式对集体建设用地初次流转和再次流转中的流转期限、价格、收益分配、流转方式等具体程序做了比较明确的规定。其次，芜湖模式是由政府主导的，主要表现在：第一，芜湖模式是在政府规划所确定的范围内流转，实行计划管理、总量控制，乡镇政府获得宽松的规划权。第二，乡镇政府是集体建设用地流转中的组织者和交易主体。土地的规划、土地的组织、出租、转让、拍卖都是由乡镇政府统一进行安排。第三，政府土地交易价格进行严格的控制。从利益分配角度来看，县、乡、集体经济组织按照1：4：5的比例进行利益分配，按地价对土地使用者或承包经营者进行补偿。但是在集体建设用地流转过程中，政府给予农民的补偿与征地补偿相当。综上所述，笔者认为：芜湖模式是“保权让利”模式的典型代表，即在保持集体建设用地归集体所有前提下进行流转，突破了现行的法律法规。同时，芜湖模式对集体建设用地流转的具体程序的规定也为集体建设用地进入市场提供了条件。但是芜湖模式也有其不合理之处即地方政府是最大的受益者，农民处于“无权利”的地位。主要表现在：第一，芜湖模式使得地方政府干预农村集体土地交易有了合法的依据。村集体经济组织的土地所有者在土地交易中的收益预期受到地方政府的影响，农民处于被动的“无权利”地位。第二，芜湖模式实质上是对经济利益重新进行配置的制度，地方政府成为最大的受益者。第三，“村委会获得了额外收益，相较于现在的制度安排下确定的收益，村委会的收益增加了，在土地承包之后，村委会原本不能再从农民承包土地上得到收益，通过制度变迁，村委会不仅得到了征地补偿，还获得了额外收益。农民则处于极其被动的地位。”第四，集体建设用地会随着农村经济的不断发展和城市化进程不断扩张而继续升值，而农民无法参与工业化与城市化进程中土地升值部分的分配。

（二）南海模式：由地方推动的“土地股份制”

1．南海模式描述上个世纪80年代，珠三角地区大规模地招商引资，经济一片繁荣。随着珠三角地区土地开发殆尽，投资商纷纷把视线转移到珠三角周围地区。广东南海地处珠江三角洲腹地，便具有这一得天独厚的优势，并且农村有大量的土地可供开发，但是在土地的具体流转方式这一问题上是存在争议的。为了应对工业化对土地的需求以及维护作为土地所有者的权益，南海农民集体自发开创了土地股份制。具体办法是把集体土地划分成股份，对具有社区户口的农民进行配股，按股权比例进行分红。土地的规划、开发、出租与收益均由集体经济组织进行，集体经济组织成为了实质上的土地经营管理者，并且以村为单位成立了股份公司。股份公司的经营纯收入在扣除相关税费后的49%作为土地分红。在地方的集体建设用地市场的推动下，政府于2005年6月出台《广东省集体建设用地流转办法》，正式允许省内的集体建设用地直接进入市场交易。

2．南海模式分析从产权的角度来看，南海模式没有改变集体建设用地归集体所有的性质。并且地方政府减少了对产权的干预，一定程度上使得产权得到了更好的保障。政府和市场的关系来看，第一，政府正视了农村集体建设用地隐形市场的合理性，为其流转提供了合法的渠道。第二，政府承认了集体经济组织的土地产权收益主体和市场主体地位的合法性，摆正了政府的定位。土地流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，属市场主体之间的市场行为，政府不能直接干预交易，正能进行监督管理。从利益分配来看，“股份公司的经营纯收入，在扣掉完成国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损以及提留10%作为福利基金后，剩余的部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。”使得农民分享到了土地流转和土地增值所带来的收益。综上所述，笔者认为：南海的土地股份制最大的特点就是政府减少了对产权的干预并且使得集体建设用地流转的收入集中在了集体的内部，使得农民可以分享土地升值带来的利益。但是在制度实施的过程中也存在诸多的不完善。首先，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境。由于集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。集体组织的当家人的行为缺少制衡和监督，出现了村干部以权谋私，占用集体资金等行为等，影响了农村社区的长期发展。其次，南海模式中土地是按规划进行流转，该政策只是解决了存量集体建设用地的流转问题，如果要增加建设用地，则要受到政府的年度指标和耕地占补平衡的限制。规划区内的集体建设用地流转取得了合法性，但是规划区外的土地则遭受了不公平的待遇，规划导致了各地集体经济组织土地发展权的不平等。

三、芜湖模式和南海模式的比较

芜湖模式和南海模式有着许多的不同之处，但是二者最大的不同集中在政府征地和建设城乡建设用地统一市场的利益权衡不同，表现出来即为两种模式中政府介入市场的程度不同。

（一）政府和市场的关系

芜湖模式中地方政府直接对农村土地产权进行干预，一方面政府为集体建设用地进入市场创造了条件，但更重要的一方面则是政府干预了市场不仅影响了市场的资源的优化配置，而且使得农民处于无权利状态，在利益分配中处于劣势地位。在南海模式中,地方政府没有对市场进行直接的干预，退居到了监督者的地位，认识到了土地流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属市场主体之间的市场行为，政府只能规范和监管，不能直接干预交易。从而使得收益集中在了集体内部，使得农民分享到了集体建设用地流转的收益。但是由于市场的潜在的缺陷，集体建设用地在流转的过程中也出现了管理不善、不平衡发展等问题，依然需要政府的政策规范。

（二）利益分配中农民的权益保障

政府对市场的干预直接影响了土地产权带来收益分配，改变了农民和集体经济组织对土地的财产权利关系。芜湖模式下农民和集体经济组织的土地产权被置换为接受征地补偿权，农民和集体经济织对农村集体土地非农收益的所有权由享有“权利”到“无权利”，农民处于被动的无权利状态。南海模式政府减少了对产权的干预并且利用股份制的形式使得集体建设用地流转的收入集中在了集体的内部，使得农民可以分享土地升值带来的利益。

四、政策启示

通过上述分析笔者总结出以下几点政策启示：

（一）合理的协调好政府和市场之间的关系，充分发挥市场的资源配置功能和政府的监督指导作用从政府主导芜湖模式中可以看出政府在集体建设用地的流转中发挥政策导向的作用，统一规划、统一管理、总量控制。“但地方政府既作为政府管理者、又作为所有者介入集体建设用地流转过程,政府角色混淆与职能错位，容易受所有者利益驱动而偏离管理者规划控制的约束，导致政府失灵使得农民处于“无权利”的地位。”从市场主导的南海模式中可以看出政府减少对市场的干预，给予了农民更多的参与市场的机会，保护农民的合法权益，有助于充分的发挥市场配置资源的作用。但是集体建设用地的入市流转也会受到市场失灵的影响，需要政府的干预。

（二）高度集体建设用地流转过程中的利益分配问题，切实保障农民的权益第一，建立合理的土地利益分配机制，合理分配土地利益，同时必须解决失地农民的社会保障问题。第二，有必要建立一个严格明确的土地市场监管体制，加强对政府相关部门和集体组织管理者的监督。在国家层面上应该加快建设城乡统一的集体建设用地市场的步伐。芜湖模式没能突破征地模式的限制。南海模式虽然正视了隐性市场存在的合法性，为建设城乡统一市场提供了一个基本的框架，但是依然不能消除规划区外的农村集体经济组织受到的不公平待遇，不可能突破目前国家的制度框架。因此无论是国家无论是从政策层面、法律层面还是市场层面，都应该加快建设城乡集体建设用地市场的步伐。