农业财政支出策略取向

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一、引言

农业是一种弱质产业，受自然条件影响较大，且生产方式的变革受一些客观因素干扰而迟滞，因此需要政府的扶持。目前，世界各国对农业都采取了特殊政策，予以一定的财政投入，以促进农业稳步、健康发展。总的来说，我国对农业的财政投入不足，阻碍了农业快速发展，这是需要我国政府高度重视、亟待解决的一个问题[1]。经济发达国家的农业，之所以具有很强的国际竞争力，就在于依靠政府雄厚的财力，把大量的资金注入农业部门。而发展中国家的农业之所以缺乏国际竞争力，是因为政府的财力甚为有限，对农业的支持力度很小。目前我国政府对农业的外贴，只相当于农业国民生产总值的2%[2]。在整个财政支农支出中，地方约占80%左右，然而财政支农工作的主要矛盾与问题也在地方。特别是分税制后，地方支农支出的比例大幅下降，其基本原因在于地方的农业投入尚缺乏一种约束机制，地方政府往往急功近利，热衷追求发展价高利大的加工工业，对农业投入却大幅度下降[3]。当前形式下，必须对我国农业财政支出的政策取向进行解析。

二、我国农业财政支出政策取向

在新世纪之初，中央政府高度强调“三农”问题。2002年党的十六大召开，提出全面建设一个小康社会的新任务，我国先后推行“五整合”战略，以人为本，全面协调和可持续发展和谐社会思想。在新农村发展中，建立现代农业和加强农业基础设施建设等任务被高度强调，根据上述思想的指导，2004年和2008年间，坚持“少取，多予，允许更大的自由”“以工业发展带动农业”和“城市支持农村”等原则，以及一系列相关文件不断下发，以支持我国农业发展。我国经济改革和对外开放都开始于农村，农业土地制度和市场需求诱致性制度改革都具有自发性特点，并且是从底部到顶部的改革。自1978年以来，中国的改革已经走过了三十年。改革最初开始于农村土地制度变化，到体制已经从根本上发生改变，到现在我国经济改革已经走向市场化的方向，并最终市场经济体制在农村地区被确立。在此过程中，中国的农业和农村经济政策也在逐步发生变化，带动了中国的农业和农村经济发展。这为中国的农业和农村经济向更高层次发展和改善，奠定了坚实的体制基础。当前我国农业财政支出政策效果明显，我国农业经济发展中，农业的产业化发展，农业的市场化发展，以及农业的国家化发展趋势越来越明显，我国农业财政政策的职能定位也相对更加明确，其职能主要表现在三个方面，一是农业公共性财政支出职能；二是农业调控性财政支出职能；三是农业保护性财政支出职能。其中，前两种是当前我国财政支农最主要的两种取向，后一种是辅助性的，在我国农业发展保护中也起到重要的补充作用，是财政支农中不可缺少的重要组成部分。我国农业财政支农政策应该根据具体需要，采取不同类型的支持和补贴形式。

1.农业公共性财政支出

农业产品分为两种，一是农业私人产品，一种是农业公共产品，为了提高农业投入的效率，国家在农业财政支农上，也积极按照市场要求，引入市场竞争机制。由于农业私人产品，主要是由农业生产经营者自己投入，本身其市场竞争意识强烈，因为国家对农业私人产品主要发挥引导职能，从农业私人产品转向对农业公共产品的财政支持。农业公共性财政支出，主要是国家财政对一般性的农业生产公共基础设置，农业公共服务等在农业公共产品生产管理和维护的支出。提高农业公共产品使用效率。我国农业公共性财政支出政策取向应该坚持无偿性和长久稳定性的原则。所谓无偿性，就是国家财政必须有中央和地方政府对农业公共性产品、公共性基础设施、农业公共事业服务等提供无偿财政支持，要合理保证我国农业公共性基础设施得到有效的资金支持，确保农业公共服务支出有充足的资金。我国农业公共性财政支出政策的稳定性，是指国家财政对公共性产品的支持必须是长期的，并形成稳定的趋势，确保农业公共基础设施的增加和公共服务费用的增加得到有效的资金支持，农业公共性财政支出要保持一定幅度的增加，满足农业发展的需要。

2.农业调控性财政支出

由于农业的弱质性，农业发展受到市场冲击影响巨大。我国加入WTO以后，首先面临的是对我国农业发展的冲击，农业要想取得持续和稳定的发展，必须加强国家对农业的宏观调控。所谓农业的调控性财政支出，就是为了缓解市场对农业的冲击，国家财政用于农业结构调整，引导我国农业发展适合市场需求的一种财政支出行为。我国的调控性财政支出主要是采用财政补贴，或者设立农业稳定基金为主要的调控形式。例如国家建立粮食储备稳定基金，维持我国农业粮食安全储备，或者国家财政直接补贴私人农业产品。当前我国农业调控性财政支出政策包含多种，例如农业生产结构导向性补贴，农业生产技术导向性补贴，农业区域救援稳定性基金，农业自然灾害救济基金等，农业调控性投入应该根据我国农业市场供求结构进行调整，建立完善了农业调控性财政支出政策，对控制农业市场的随机扰动，缓解市场对农业生产冲击，实现农业快速和持续发展具有重要的作用。

3.农业保护性财政支出

农业保护性财政支出是根据公平的原则，对农业产业发展过程中的农业的外部性问题进行的有效的财政保护。农业发展与工业，服务业，交通业，流通业等都是相互联系的，农业投入的效益，不仅仅惠及农户本身，其他的产业投入主体也会受到农业投入外溢作用的影响，根据产权原理，此时必须有效的保护农户权利，加强在市场失灵下对农业生产者的基本权利的保护。农业生产者权益的保护是多方面的，加强农民权益保护，应当实施农产品保护价格政策，健全农产品风险基金制度，并根据农业生产状况和农产品市场供求状况，确定农产品市场保护价格；改革财政对农业的补贴办法，减少农产品流通环节的财政补贴，增加农业生产环节的补贴[4]。

三、“三农问题”的财政支出政策未来取向

目前，根据我国“三农”问题发展现状，我国农业财政支出政策应该根据当前我国农村发展实际，配套相关农业政策，促进我国农业财政支出得到有效的投入，提升我国农业发展水平，发展农业经济，提供农门收入水平。

首先，农业财政支出应该增加对粮食生产的支持力度。作为一个拥有13亿人口大国，我国的食品需求量巨大，重视我国粮食生产发展，特别重视粮食安全问题，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全，政策目标逐渐转向以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾环境保护。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升农业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸[5]。特别是在当前全球粮食危机的情况下，农业财政支出增加对粮食生产的支持，将会最终保护农民粮食种植生产的根本利益，也同时激发了他们农业生产的积极性，提高粮食生产产量，农业财政支持的保护政策，将有效的保护了农业粮食生产在市场激烈竞争中，对农户造成了的排挤，增强农户市场竞争力，促进粮食市场的有效供给。

其次，加强农业公共性财政支出，发展现代农业，加强对农业建设基础设施的费用支撑。最近几十年以来，由于农业基础设施建设的投资不足，农业水利设施不健全。增强投资，加快建设现代化农业，建立完善的农业基础设施，增强对农业公共性产品资金支持，确保农业财政支出的稳定性。发挥财政杠杆作用引导社会资金流向生态农业。财政可以采取直接财政贴息、政策性银行、投融资等多种手段引流社会资金和外商投资，开辟绿色支农的新渠道，加大利用行业内部资金和外资股份集资融通的工作力度，改善生态循环农业基础条件[6]。

再次，我国农业财政支农政策必须建立长期有效保证的机制，促进农村经济和社会实现持续性发展。我国社会主义新农村建设是一个长期的过程。当前我国政府正在努力建立这样一个机制，以确保对“三农”问题投资稳定增长，建立以市场为导向的农业产品流通体制，增强村民自治乡镇服务的透明度，对农业财政支农政策的建立有效的监督机制，建立对农业税收进行有效监控机制，减轻农民负担，保证农民的基本权利。发展中国家公共支出决策往往政治考虑过多而经济考虑欠缺，集中有余而民主讨论不够。有些国家已经引入协调的计划与预算程序来指导部门计划，并使得计划直接服务于预算程序。但要使公共支出政策能够有效地促进政策目标的实现，还必须进一步加强决策程序的科学性和民主性[7]。

最后，农业财政支农政策必须符合我国农村地区和城市地区的综合发展体制框架规划。这个框架包括公共财政制度和社会保障制度，覆盖农村和城市地区，城乡统一税收制度，平等的义务教育制度，并统一我国城市和农村地区的劳动力市场。财政支持农业建设相关部门各自为阵，缺乏一个有效的制度体系，把相关各部门、各单位的权、责、利有效地结合起来，在规范各部门单位行为的同时，统筹规划，做到在支持农业建设整体上的资金效率最大化。