剖析农业发展优势及其财政投入政策取向

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内容提要利用资源禀赋优势组织农产品生产与贸易是增强农业国际竞争力的关键。根据农业生产的资源配置与资源耗费及农产品国际贸易格局，选取具有比较优势的农产品，在WTO农业规则下，加大财政投入力度，提高政府对农业的支持效率，改革农村税费制度，建立健全农业灾害保障机制是中国农业发展新阶段的重要选择。

关键词农业比较优势WTO财政政策

随着农业国际化趋势的不断增强，中国农业发展面临着国际分工与合作的机遇与挑战。实施农业发展比较优势战略，根据市场需求，因地制宜地发展优质、高效农产品，按照比较优势原则确定农业的发展战略与方向，提高农业竞争力，将是中国农业发展的长期政策选择。

一、农业国际化促使世界各国政府重视农业比较优势世界农业科技的发展和农业生产力水平的提高要求世界农业发展专业化生产并实现国际分工。农业国际化主要表现在世界农业多边管理框架基本形成，国际交流日益频繁，技术合作日益增强，外国直接投资大规模增加，产品国际贸易日益扩大，其主要特征是农业管理规则国际化、生产国际化和市场国际化。

1.农业管理规则国际化。在关贸协定（GATT）体制下，农业问题常成为国际贸易纠纷的焦点，因关贸总协定管理规则不明确，管理体系不健全，执行规定不严格，导致各国或地区撇开有关规定，根据本国的需要建立有利于本国农业发展的生产与贸易政策措施，使农业保护主义盛行。关贸总协定乌拉圭回合农业协议的达成，第一次把农业问题纳入多边管理体制框架内，世界农业生产与贸易有了多边共同遵守的规则和纪律。1995年在关贸总协定基础上成立的世界贸易组织（WTO），继承和发扬了GATT的国际规则和纪律，奠定了农业国际化的法律和组织基础，为农业国际化的发展提供了国际规则保障。

2.农业生产国际化。产品专业化和国际间分工日益深入发展，世界范围内新的农业生产体系正在形成，不同国家和地区按照比较优势组织生产已成共识。在国际竞争日趋激烈的格局下，一些大型农业企业和涉农企业为扩大市场占有份额，越来越多地选择在国外办厂，充分利用大企业特有的生产、管理、营销网络、商品和技术开发能力，与国外的劳动力与市场等优势相结合，实现生产要素的最佳配置和企业持续稳健发展。

3.农业市场国际化。市场是世界农业经济发展的基础，是推动经济增长的动力之一。由于生产销售国际化的发展，任何农产品都与国际市场紧密地联系在一起，各个国家和地区的市场不断取长补短，趋于融合。

二、中国农业发展比较优势及其战略选择农业发展比较优势战略需适应农业发展新阶段的要求，顺应农业国际化的发展趋势，以国内外两个市场为导向，以区域比较优势为基础，依靠科技引进、研究和推广，推动农业科技进步，着力改善农产品的品种和质量，实现农业发展增长方式的根据转变，促进农业结构优化升级，增强农业国际竞争力。

按照比较优势的原则，首先提高具有比较优势农产品的国际竞争力，促进这些农产品参与国际竞争。其次，调减资源利用效率低的农产品生产，适度进口一些缺乏国际竞争力的农产品。由于土地资源的不可再生性和宝贵性，加之财力的限制，中国不可能也完全没有必要追求主要农产品的高度自给。对资源成本高，缺乏比较优势的少数土地密集型农产品调减其生产，利用国际资源和市场来调剂国内需求；同时，集中资源发展收益高、市场潜力大的优势产品，将更有利于中国农业的发展。再次，在进一步开放农产品市场的同时，加强对重点农产品（主要是粮棉油等）的支持与保护，使农业对外开放与农业保护有机结合起来。农业保护是世界各国的一项旨在支持与发展本国或地区农业的普遍政策，也是国际农产品贸易谈判的焦点，世界各国，尤其是发达国家对于开放本国农产品市场，减少对农业的支持，均持特别慎重的态度。中国发挥农业比较优势并不是减少对农业的支持与保护，相反，任何国家产业结构的成功调整均离不开政府的有力支持，尤其是政府的财政大量投入。这就要求政府一方面调整国民经济资源分配格局，改变目前农业负保护状况；另一方面调整农业保护方向，集中财力重点扶持重点农产品的生产与贸易，发挥农业的比较优势。

三、实施农业发展比较优势战略的财政投入政策选择传统的财政农业投入政策主要围绕农产品数量增加为主要内容，投入重点放在农业基础设施建设和农业生产上，对改善农产品品质、农业科技、农产品市场建设、农业保险制度的建立、农业收入支持体系等方面的投入不够，投入力度也不足。面对日趋激烈的国际农产品市场，增加国家财政对农业的支持，改善农产品品质，充分发挥农产品比较优势，对于提高农业生产率和市场竞争能力，推动中国农业发展具有重要意义。

1.增加财政对农业的投入。实施农业发展比较优势战略，政府财政投入的规模与投入结构是必要条件和充分条件。农业是高度依赖土地、水、气候等自然资源的产业，维系农业的稳定发展，发挥农业的比较优势，首要条件是农业有良好的内部环境和外部环境。其内部环境就是具有良好的基础设施条件，较高素质的农业生产经营者，广泛应用的农业科技等；外部环境主要是市场体系和价格体系的建立与完善，农业社会化服务体系与农业保险制度的建立与完善、农业税收制度的完善等。创建良好的农业内部环境与外部环境重在政府的财政投入。中国农业资源，尤其是水土资源相对短缺，人均农业资源不足，农业经营规模小，农业劳动生产率低。同时，农业科技水平、物质基础装备水平较低，农产品品种的更新换代和品质提高的速度慢，农产品品种和品质与国际竞争的优势不多。农业以农户小规模经营为主与发达国家普遍形成的大农场经营在国际农产品市场上进行直接竞争，在中国现有财政对农业投入水平情况下，将使中国农业面临巨大的竞争压力。事实上，发达国家利用政府的大量财政投入使农业生产率、资源、技术、市场营销管理和资金上都具有明显的优势。WTO农业协议虽然削减了国内农业支持和对农产品出口补贴，但由于许多国家基期的农业保护水平本来就很高，因此，削减后的农业支持和出口补贴水平仍十分可观。如美国在减让基期的国内支持总量（AMS）高达239亿美元，其中大部分直接给予农民，按WTO农业协议规定削减20％，美国仍可使用191亿美元的“黄箱”支持措施；欧盟削减后的国内综合支持总量仍可高达796亿美元；日本削减后仍有283亿美元。只要在完成承诺减让后，这些国家仍可以大量使用对农产品的价格支持，保持其竞争力。此外，发达国家均已完成了“黄箱”政策国内支持的减让承诺，但这些国家的“绿箱”政策国内支持大幅增加，存在着“黄箱”政策支持转向“绿箱”政策支持的倾向。美国“绿箱”政策支持总量由1986～1988年基期的241亿美元增加到1995年的461亿美元；欧盟由基期的119亿美元增加到1995年的242亿美元；日本由基期的229亿美元增加到1995年的329亿美元。这些发达国家的农业虽然其产值在国民生产总值中所占比重已经很小，但农业所获得的政府投入却非常多，对农业的支持一直维持在很高水平，有力地稳定了农业，真正使农业成为国民经济的基础产业，并成为出口创汇及影响国际农产品市场价格，甚至干预他国政治经济的重要手段。以美国为例，一个美国农民能养活98个美国人和34个世界其他国家或地区的人。现在美国的农业人口不足全国人口的2％，而耕地面积达1.9亿多公顷，人均按近0.8公顷。

2.优化财政对农业投入结构，提高政府对农业的支持效率。从“绿箱”政策看，中国1996～1998年平均每年补贴为1514.2亿元，其中“一般服务”补贴达785.6亿元，占“绿箱”政策补贴的52％；粮食安全储备补贴约383.8亿元，占25％；其他为自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。相对WTO规则及世贸组织其他成员国而言，中国“绿箱”政策补贴存在着两个问题：一是农业补贴的对象错位，有许多农业补贴并没有补给农业生产者（WTO规定应补贴给农业生产者），而是补贴给了中间环节；二是农业补贴结构不合理，除有限的农业基础设施建设投入外，还未建立既符合WTO农业规则又能有效支持农业发展的农民收入、农业结构调整支持体系，以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。从“黄箱”政策看，中国1996～1998年间实施的“黄箱”政策主要有两种：一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购。对于粮棉产品，1996～1998年3年平均除对玉米补贴（AMS）是正值9.35亿元外（占玉米产值的0.7％），其他产品的AMS都是负值；二是农业生产资料价差补贴。中国对农业生产资料的价差补贴（AMS）为281.08亿元，1996～1998年每年“黄箱”补贴实际规模为290.43亿元，仅占农业总产值的1.4％，按中国承诺“黄箱”补贴8.5％的规定，最高的“黄箱”补贴规模可达1741亿元，扣除已有的290.43亿元，还有1450.57亿元的补贴空间。

3.加快农村税费改革进程，切实减轻农民负担，以减少农业生产成本，增加农民收入，逐渐提高农业的积累水平，提升农业的竞争力。发达国家和许多发展中国家为了支持农业的发展，对农业生产者从事农产品生产不仅不征任何税收，反而利用其雄厚的财力给予农业大量的投入，给予农业生产者以巨额的补贴。大量事实表明，中国现有的农村税费政策，制约着农业比较优势的发挥，不利于提高农业的国际竞争力，亟待改革。

（1）改革和完善地方税收与财政分配制度，切实解决基层财政以农业税、农业特产税、屠宰税等专门面向农业生产者征税作为财政主要收入来源的格局。

（2）逐渐压缩农业特产税的征税范围，直至取消。现行的农业特产税的功能与作用并非是促进农业发展和农民增收，而仅仅在于地方财政的增收，弥补日益庞大的政府行政事业经费的不足。从发展比较优势农产品、增加农民收入、优化农业生产结构的目的出发，逐渐压缩农业特产税征税范围、降低税率直至完全取消，将农业特产品视同粮食、棉花、油料等农产品一样征收农业税，只是在计税依据上按略高于同等面积、同等条件下种植粮食作物的收益为标准，已成为必然趋势。目前，浙江、江苏等省已停征农业特产税。

（3）规范收费管理。地方政府部门无权设立涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资等项目，取消涉及农民的各种摊派和达标升级活动；精简乡镇机构和压缩财政供养人员；调整支出结构；建立健全农民负担监督机制。

（4）加大财政转移支付力度。农村税费改革后，随着农民负担的大幅度减轻，乡镇政府和村级组织行政经费将出现较大缺口，需要中央财政和地方财政给予补贴。

4.支持建立农业灾害保障机制，促进农业保险业的发展。农业生产在很大程度上依赖于自然条件，特别是地理和气候条件，也在一定程度上依赖于当地的经济和技术发展水平。农业保险因赔付率过高，又不能获得政府补贴，中国各商业保险公司都不愿经营农业保险业务，农业保险基本处于停顿状况。这与中国农业发展不相适应，与日益激烈的国际农产品市场竞争不相适应。作为支持与保护农业的重要手段，中国需建立与完善农业保险法规制度，选择世界大多数国家采取的以政府组建农业保险公司为主的政策性农业保险经营模式，由中央政府统一组建专业性保险公司，公司宜隶属于农业部，在各省、自治区、直辖市建立相应的分支机构，具体业务由县农业保险支公司组织办理。农业保险基金以政府财政补贴和农产投保保费构成，并对农业保险公司的经营管理费用和保险费给予财政补贴，以及实行免税待遇。新的农业保险公司需注重经营效率，避免机构庞大、责权利不明、官办色彩浓厚、办事效率低下、人员素质不高等现象发生，本着积极为农业服务、为农民服务的宗旨，使农业保险真正成为支持与保护农业的重要手段。