农村债务影响农村经济稳定研究论文

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摘要:农村税费改革与农业税取消之后,乡村债务问题变得更加突出,影响了农村经济生活的稳定,阻碍了社会主义新农村的建设步伐。依据实地调查资料,从债务规模、债务结构、债务风险、债务成因等方面对乡村债务问题进行分析,基本结论为乡村债务规模较大、债权人结构复杂、债务用途多样、借款利息较低及债务成因多元化。

关键词:农业税;乡村债务;债务规模;债务结构;债务风险

乡村债务问题是农村税费改革过程中诸多矛盾的焦点。随着农村税费改革的推进,农民负担问题不断得以解决,但农业税的废止在减轻了农民负担的同时,也加剧了乡村各级政府的收支矛盾,使得多年累积的乡村债务问题更加突出起来,乡村各级政府陷入“后农业税时代”的债务困境。据2006年4月11日《南方农村报》的报道,乡村债务规模几乎达到1万亿元,约占2005年全国GDP的1/18,2005年财政收入的1/3左右,已经成为我国乡村社会发展中一个极不和谐的音符,严重制约着农村经济发展、危及农村社会的稳定、影响政府形象和农村干群关系。

2008年,我们到宁夏回族自治区的G乡和H乡、甘肃省的S乡及陕西省的L乡等地,就乡村债务问题进行了深入的调研。我们选择的乡村,具有一定的代表性和典型性,对全国乡村债务问题的研究有一定的帮助。调研主要从乡村债务的规模、债权人结构、债务的用途、债务期限和利率、债务风险及形成原因等方面展开,以期从不同方面剖析乡村债务。

一、债务规模

从表1可以看出:截至2007年底,调查的4个乡镇都存在较高的债务,债务合计1875.67万元,平均每个乡镇负债额高达468.92万元;同时也可看出四个乡镇在1998年后债务数量增幅较大。由此表明:我国乡村负债是一种普遍的现象,被调查乡村的债务数额较大,特别是在1998年农业税费改革后,债务数量大幅度增加。

从表2可知,四个乡镇1996年到1998年的增幅较大,增幅最大的S乡增长236%;2006年到2007年增幅均小,增长最少的G乡增长1%,增长最多的也只有48%。表明:我国乡村债务的数量还在不断增加,税费改革初时,增幅较大,尤其是以农业为主的乡镇如S乡增幅很大;由于近几年各级政府在不断化解债务问题,所以2006年到2007年增幅较小,说明各级政府化解债务的措施取得了一定的成效。

从表3看到:四个被调查乡镇的债务规模已超过当地财政收入的承受能力,财政支出均大于财政收入,甚至S乡的财政支出达到财政收入的12倍之上。财政收入大于债务额,表明债务的产生是个必然结果,且债务额会越来越大。

二、债务结构

通过实地调研,对四个乡镇的债权人结构、债务用途和债务的利息和期限进行分析。

(一)债权人机构

乡村债务的债权人群体比较复杂,涉及社会的各个方面,有上级政府、金融机构、企事业单位、个体工商户和私人等主体。

通过表4可以看出,我国乡村债务债权人的主体主要是金融机构和私人。金融机构主要是国内正规的金融机构,不包括地下金融。私人包括乡镇干部、村组农民等。具体来说,欠乡镇干部的差旅费、工资、垫付款等;欠农民苗木款、高速公路补偿费、劳务费款等。四个被调查乡镇中有三个乡镇都欠有金融机构的款项,其中最高的乡镇占到所欠款项的50%以上,有一个乡镇没有金融机构欠款。这说明在一些农村,金融机构提供的服务较多,农业银行和农村信用社是农村基础组织的重要资金供给者,而在一些地区农村金融机构较少,不能有效地为农村服务。

(二)债务用途机构

乡村借款主要用于公共基础设施建设、兴办集体企业、村民补贴款、干部工资、招待费及教育“普九”达标等。从表5可以看出,应用于公共基础设施建设的债务资金数额最大,调查的四个乡镇共404.8万元。公共基础设施建设包括修公路、建办公场所、建设工业园区等。一些兴办企业的乡镇,此项债务比重较高。各个乡镇都有欠干部、农民工资的情况,比重也较高,三个乡镇比重在15%以上,高者达到26%以上。普及九年义务教育是教育系统在全国范围内开展的“达标”活动,为了实现达标,增加了对教育的投入,出现了较多的“普九”债务。

(三)期限结构及利率水平

一般情况下,乡村债务的期限和利率水平不是固定不变的,主要有两种形式:

1.短期银行借款:乡村借金融机构的款项,一般均为短期借款,借款期限在一年以内,借款利率根据央行基准利率变化。当然,不排除一些乡镇变相地把短期借款变为长期借款,“借新债还新债”,“延长还款期”等情况。

2.“无期”借款:乡村欠上级政府、企事业单位、乡镇干部及村民的债务,是无期无息的。之所以认为是“无期”的,原因在于没有规定期限,什么时候有钱什么时候还,没钱就拖着,还款是遥遥无期。另外,一般也无需支付借款利息。所以是无期无息的借款。

三、债务风险分析

目前还没有专门用于评价乡村债务风险的通用指标体系,很多学者如宋洪远、陈朋等借鉴国债风险分析指标对乡村债务风险进行分析。所以,在此也沿用此分析方法进行分析。

(一)风险分析指标

1.债务依存度。指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重,反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高,表明财政(财务)支出过分依赖债务收入,财政(财务)处以脆弱的状态,并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性,认为债务依存度不能超过20%。

2.债务率。指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高,说明乡村的还债压力越大。

3.偿债率。指年度国债还本付息与当年财政(财务)收入的比率。对于乡镇来说,偿债率等于年度债务还本付息与财政可支配收入的比例。由于还本付息很少,这个指标对乡镇没有多大意义。

除了借用债务依存度、债务率外,结合乡村实际,还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级债务余额农民人均额;个人债务负担率是指一定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比例。

(二)债务风险分析

1.债务依存度较高:2007年被调查四个乡镇的债务依存度较高,超过或接近国际上通用的警戒线20%。尤其是S乡债务依存度达到26.1%,支出过分依赖债务收入,财政比较脆弱。

2.债务率均高:2007年被调查四个乡镇的债务率均超过100%,表明在债务余额超过的财政收入,即入不敷出。S乡的债务率达到1217%,债务余额是收入的12倍之多。G乡的债务率是118%,财政收入和债务余额相差不多。进一步得出结论:欠发达地区的债务率明显高于较发达地区,所以对较发达的地区应该鼓励自我消化债务,对欠发达地区政府帮助化解债务。

3.农民人均负债额和负担率较高:2007年调查四个乡镇的负债额和负担率较高,负担较重。农民人均负债额均在350元以上,个人负担率达到27%以上。

通过以上分析,我们认识到我国乡级财政、村级财政的债务依存度较高,有些地区已经到了“举债为生”的地步。债务率较高,并有上升趋势,债务清偿力较低。农民人均负债额较高,个人负担率较高,农民的总体负担较重。国家通过农业税减轻了农民一部分负担,而巨大的债务负担无疑又加重了农民的负担。

四、债务成因分析

我国乡村债务产生的根源十分复杂,有经济的、社会的、历史的和政治的原因。从专家学者已有的研究成果来看,认为乡村债务是由经济和历史原因形成的居多。大多数学者认为财政收支的矛盾是主要原因,主要从这个方面去突破,而我们通过对调查乡镇采集的数据进行分析后认为:财政收支矛盾仅仅是表象,乡村出现持续负债既有表层原因也有深层次的原因。

(一)表层原因:财政收支矛盾

从乡村的收入看,2002年税费改革前乡村收入包括农业税、农业特产税、屠宰税、工商业税收、乡镇五项统筹、村级三项提留、教育集资、政府性基金、乱罚款、乱摊派、乱集资等等;2002年开始进行税费改革,乡镇收入包括农业税、农业税附加、工商业税收;全部免征农业税后,乡镇收入的来源只有工商业税收一项。实际上,在税费改革前,各乡镇的收入就难以满足正常的财政支出的需要。随着农村税费改革进程的向前推进,各乡村可自主支配性财政收入不断减少,尤其那些几乎没有工商业的乡镇,财政收入状况就更令人担忧。

至于村级组织,三项提留和农业税取消后,意味着它已经失去了所有的经费来源。乡镇收入只能是县级财政给乡镇的转移支付资金,而这些资金也仅仅只能勉强维持乡村干部的工资,乡村公用经费无法筹措,各县(区)为完成各项工作任务,弥补日常开支,维持基层政权正常运转,只能举债、欠账办事。经济上的“空壳乡”、“空壳村”名副其实的变成空壳了,不仅没有一分钱的收入,反而前期的负债雪球越滚越大。

从乡村支出看,刚性支出庞大。首先是长期以来基层政府和组织机构膨胀,财政供养人员过多,工资刚性增长,大大超过了乡镇财政的承受能力。庞大的行政事业机构已经成为我国基层财政困难的主要原因。其次是基层政府和组织的财政支出责任不断加大。1994年以后,出现了财权层层向上级政府集中的趋势,但是事权却在层层下放,即部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给了基层政府和组织。这在教育上表现得特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够,省级以上财政用于农村义务教育的支出很少,农村义务教育投入基本上由乡镇财政和农民负担。

(二)深层次原因:政府行为的约束不力

1.自上而下的行政决策体制。为了快速实现现代化,上级政府为下级政府规定的目标任务不断增加。从中央政府到乡镇政府,各个层级政府的达标活动不胜枚举,各级政权组织将经济赶超作为硬指标逐层分解下达,让各级干部签订责任状,并以此作为干部升迁、任免及考核的依据。在这种环境下,地方政府为了实施赶超战略,自然要举债搞政绩工程、形象工程、达标工程。我国的乡村债务大多形成于20世纪90年代。在90年代初,受经济热浪和赶超战略的影响,各地竞相大办企业、办大企业。在90年代中期搞“普九”达标,为了达标而改扩建学校、购图书等。在90年代后期,“垫税”欠债成为一种新的现象,为了完成上级规定的税费任务,村干部们用高息借款上缴税费款,乡镇同样为了完成上级规定的财政收入任务,保证工作业绩不被“一票”否决,被迫从各个方面借债完成税收上缴任务。还要完成上级下派的硬性任务,如村村通、道路硬化、危房改造、农业产业园区建设等众多项目。多数项目采用国家拿一点、地方拿一点、个人集体拿一点的“三点”政策,但地方配套资金难以落实,这样在实施过程中就形成了资金缺口,使项目负债建设,形成大量债务。

2.“一事一议”制度难以达成共识。税费改革后,应该由“一事一议”解决的中小学校校舍维修、道路建设、水利设施维修、农田建设等农村基础设施建设以及卫生院、村级卫生室等公益性涉农站所建设资金,由于农村情况复杂,在“一事一议”中农民群众难以达成共识,存在长期议而不决的现象。为保证学校校舍及时维修、乡村道路畅通、涉农站所的正常运行,大部分工程采取“先干起来再说”的办法,这样就形成了债务。

3.政府和市场部分行为的失灵。市场失灵主要体现在对公共品供给的无能为力。市场无能为力,而政府在公共品的供给上一直是向城市倾斜,惠及农村较少,于是本该由国家提供的农村公共品只有让村基层组织来承担。现在大部分地区的集体组织已基本瓦解,功能退化,集体经济已经虚置,加之90年代后期,资源分配是向上流动与积聚,使得下层资源空心化,于是农村公共品的供求出现极大的不平衡,公共品的需求不断增加,公共品的供给无法到位。出路就是举债,农村的教育、卫生、道路、电力、水利、灌溉建设只能举债。可以说公共品供给的严重不足,加上不适宜的政绩观和自上而下的考核机制,必然使得乡村债务规模越来越大。

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