理顺体制服务农村经济论文

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摘要：欠发达地区农村信用社管理体制存在着法人治理结构不科学、行业管理体制错位、金融监管不力等问题。如何理顺管理体制，更好地为农村经济发展服务，在当前显得尤为重要。

关键词：欠发达地区；农村信用社；管理体制；对策

关于农村信用社管理体制的争论由来已久，从它诞生之日起一直就没有间断过，于是有了农村信用社隶属于、农业银行、人民银行管理的几经更迭。2003年7月，国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》中的一个重大政策突破是把农村信用社交由省级政府管理。随后，除西藏外的其他各省相继组建了省联社，直接受省政府的领导，负责全省农村信用社管理、指导、协调和服务。2007年，国务院《关于加快农村金融改革发展的意见》要求按政企分开，理清省政府与省联社之间的职责安排，省联社与基层法人社之间的权责关系，实施以股份制为主题、多种形式的省级联社体制改革。我国大部分地区都属于欠发达的地区，由于自然条件恶劣、经济基础薄弱和生产力水平滞后等方面的影响，欠发达地区农村信用社管理体制出现了更多的问题。理顺管理体制对于农村信用社的稳健经营和良性发展，对支农作用的充分发挥，农业与农村经济的可持续发展具有重要的意义。

1欠发达地区农村信用社管理体制存在的主要问题

1．1法人治理结构不科学

（1）社员代表大会形同虚设。欠发达地区社会人文环境差，缺乏良好的民主氛围，社员作为所有者选择“到位”的交易成本（包括信息成本、监督成本和实施成本等）要远远高于“缺位”，往往可以在不负担任何成本的前提下享受到集体行为（大锅饭）带来的好处，从而出现“搭便车”行为。使得社员对参加投票和民主管理毫不热心，再加上地理条件恶劣，信用社的服务半径大，社员到信用社可能要走好远的路，这更加影响了社员代表大会职能的发挥。

（2）理事会、监事会与经营班子相互之间的职能混乱。欠发达地区农村信用社的理事长和社主任大多由一人兼任，人选由县联社提名。而监事长大多直接由乡镇政府的领导担任，他们力图从农村信用社中获取更多的发展资金或逃掉地方企业（尤其是乡镇企业）的负债，所关心的只是信用社对本乡镇能有多少信贷投入，而对于自身该负责的资产质量、经营和财务管理的检查工作则很少过问，使得理事会、监事会和经营班子的职能定位无法清晰。

（3）“内部人控制”现象严重。在农村信用社的委托关系中，人和委托人在有关企业经营方向、经营策略、财务管理的重要问题上，存在严重的信息不对称，而对人实施监督的成本又极其高昂。这就造成农村信用社民主监督虚化，“内部人”控制盛行，信用社主任拥有事实上的最高经营管理权，“道德风险”严重。不是“三会”监督主任的日常行为，而是“三会”接受主任的领导，认可主任的决策。这样就会造成以损害信用社整体利益为代价而谋求个人好处的机会主义行为。

1．2行业管理体制错位

（1）省级联社职能定位不清。省级联社既是各县（市）联社入股设立的行业管理机构，又是受省政府委托管理农村合作金融机构的行政机关，同时还是可以经营部分资金业务、清算业务的独立的金融企业。这种制度安排，使省级联社在同一游戏中同时充当教练、裁判、运动员的角色。政企不分，各种利益关系难以理顺。自设立之初，省级联社就有行政级别，是省政府领导下的正厅级金融机构，行政化倾向明显，难以体现股份合作的性质，容易导致职能缺位、管理变形和长官意志。

（2）县级联社的法人地位难以体现。县级联社入股省级联社，没有得到相应的权利，反而被动地接受省联社的领导。省联社与县联社之间并没有互惠互利的合作关系，只是管理与被管理、指导与被指导、征收与上缴的不平等关系。致使县级联社在经营管理上首先考虑的是对上级行业管理部门负责，被动地服从。如一些省份撤销代办站，给基层社的经营活动带来很大不便，有的基层社并不想撤销，但还是不得不服从省联社的决定，从而导致存款减少、人力资源紧张、支农工作更加难以开展。

1．3金融监管不力

（1）监管职责模糊。现行农村信用社的监管体系是由银监会负责对其实施金融监管。其监管体制是这样的：银监会—省银监局—（地、市）银监分局—（县、市）监管办事处。一般对农村信用社的金融监管实行平级监管，但从履行情况看，职责确实模糊的。实际上演变成了银监会是指挥部（发出命令）、省银监局是中转站（传递信息）、银监分局是操作部（执行命令）、监管办事处是终端的单一监管体系。

（2）监管水平低。表现为监管方式单一，监管手段落后，信息体系不全，日常监管乏力。全面有效的监管应包括金融机构的注册，定期报告分析、现象检查、审计及事后制裁等，而我国目前对农村信用社的监管，主要侧重于金融机构的注册登记，而现场与非现场检查等日常风险监管工作相对薄弱。另外，由于欠发达地区农村信用社的电子化程度低，金融信息大多通过现场收集和金融机构填报报表等渠道获得，日常监管工作薄弱，难以及时化解合作金融机构的风险和可能出现的支付危机。

2改革和完善欠发达地区农村信用社管理体制的建议

2．1完善法人治理结构

（1）强化社员代表大会的职能。社员代表大会为最高权力机构，由入股自然人和法人选举产生，社员代表大会的主要职责是决定农村信用社的重大事项，确立其为“三农”服务的制度。事实上，由于规模较小，经营活动简单，经营中需要社员代表大会决策的事情并不频繁出现。为有效解决由于地理条件恶劣引起的社员不愿参加代表大会的现象，可考虑每村选几个学历高、能力强、觉悟好的代表（即全村社员代表的代表），在每次召开社员代表大会前，先将大会的议题告诉大家，在收集全村社员代表的意见带到社员代表大会讨论。社员代表大会原则上定为每半年召开一次。

（2）严肃理事会、监事会与经营班子的形成机制。理事会和监事会均由社员代表大会推选产生，每届任期3年。理事会是社员代表大会的执行机构和社员代表大会闭会期间的决策机构，主要负责经营活动中各种规章制度的制定和审议，组织落实社员代表大会的决议，应对决策失误造成的经营损失承担直接责任。监事会的职能是监督理事会和经营班子的运作与决议的执行情况，核查信用社的资产质量、财务状况。理事长、监事长的人选要由社员代表提名，并交社员代表大会表决，其中理事长为信用社法定代表人，理事长和信用社主任不能由一人当任，理事、主任、副主任和财务负责人不得担任监事。

（3）实行理事会领导下的主任负责制。经营班子在社主任的领导下，主要负责信用社的日常经营管理，并直接对理事会负责。信用社主任的选举应由“县联社提名—人民银行审查—社员代表大会选举通过”。主任在授权范围内开展经营活动，实行任期目标责任管理。要激励与约束并举，把“下放权限—年薪制—岗位竞争”作为农村信用社内部管理制度改革的核心内容，推行不良贷款余额和比例“双下降”主任负责制，加大双重考核力度。

（4）建立社员诉讼制度和社务公开制度。深化改革后，欠发达地区农村信用社不良贷款率出现了大幅度下降，抗风险能力增强，社会信誉得到提高。为进一步推行民主管理，应建立社员诉讼制度和社务公开制度。社员诉讼制度的建立，有利于监督内部人，防止部分人滥用权力，“官官相护”损害信用社的权益。社务公开制度可以加强信用社与广大社员的联系，增加内外部的透明度和沟通程度，是保证社员参与民主管理的有效措施。

2．2组建“金字塔”式的行业管理体制

（1）建议在中央一级设立信用合作协会，作为全国农村信用社的整体系统利益的“代言人”，让社会各界充分认识到中央对农村信用社工作的高度重视，增强对农村信用社的信心。中央农村信用合作协会主要工作是沟通农村信用社与政府之间的关系，争取国民待遇，制定行业法规，负责农村信用合作方面系统利益的维护，资格培训等。

（2）省级联社的功能定位必须从满足农村信用社共同的内在需求出发，在加强和优化行业管理的同时，强化为县级联社提供全面、优质、高效的宏观服务功能，以帮助他们发挥优势、克服劣势，加速与开放型金融市场的对接。同时还要做到不干涉农村信用社的经营活动，还权于县联社社员代表大会，实现真正意义的“产权关系明晰”。

（3）保持县级联社的独立法人地位。经济欠发达地区的农业生产规模小，商业化程度低，与区域外经济联系较少，很难从其他渠道获得信贷资金。县级联社独立的法人金融机构有着贴近地方的地缘、人缘等天然优势，具有决策链条短、经营运作灵活等特点，可以充分调动与发挥法人的积极性和传统优势，让广大农民群众得到更多的金融服务，地方政府支持“三农”也更有助益。

3加强银监会的监督管理

（1）以规范性监管为突破口，加强对农信社的监管力度。银监会要对农信社的市场进入与退出、资本金（特别是股金的规范与增资扩股）、业务范围等方面进行严格把关，确保农信社的合作制性质不改变，充分发挥其民主管理、灵活经营、为农服务的特点。

（2）要加强对农信社的风险性监管。把监管重点放在资产质量、清偿能力、资本充足率、盈利状况、贷款对象与贷款范围等方面，对高风险信用社给予重点关注。加强对农村信用社大额贷款的跟踪检查。对农村信用社发放的大额贷款要逐笔登记，跟踪监控，已形成不良贷款的，要督促农村信用社尽快制定方案，落实清收责任。

（3）实行现场监查和非现场监测相结合。考虑到欠发达地区的农村信用社风险状况，应提高对其现场检查的频率和范围，并及时采取措施。同时还要注意非现场稽核的质量和效率，逐步建立一套科学、高效的监控体系，做好金融风险分析和预警工作。

（4）进一步加强对农村信用社高级管理人员的监管。包括审查高管人员的任职资格（尤其是农信社的正副主任任免）、监督职责履行情况，进一步建立和完善高管人员行为审查、监督和考评体系，切实防范道德风险。

参考文献

1谢云．欠发达地区农村信用社发展困境的新制度经济学解释独撰［J］．长江大学学报，2008（4）

2王纬鹏．浅析我国农村信用社管理体制［J］．云南农业大学学报，2006（6）