村民自治实践过程研讨论文

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编者按：本文主要从村民自治拉开了中国政治体制改革的序幕；村民自治对我国民主政治建设和农村全面进步产生的深远影响；村民自治工作中存在的问题与探索进行论述。其中，主要包括：农村是中国全面改革的起始地、家庭联产承包责任制逐步在全国推开、村民自治的民主模式和民主意识，积极地推动了我国各个层面的政治体制改革、推动我国的民主政治建设、村民自治积极促进了我国农村的全面进步、相关法律规范应加快制订和完善、村民自治中村“两委”关系问题应更加明确和协调、村民自治活动中的“四个民主”应协调推进等，具体请详见。

【摘要】村民自治是农村改革实践的重要组成部分，也是党领导农民的三个伟大创造之一。村民自治拉开了中国政治体制改革的序幕，其作用和意义以及它所引发的理论价值和实践功效远远超出了农村基层，从而对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生了积极而久远的影响。村民自治积累了很多成功经验，但在实践中面临的困难和挑战也同样不容小觑。

【关键词】村民自治农村改革基层民主

作为基层群众自治制度最主要形式的农村基层群众性自治制度，也称村民自治，是农村村级管理制度的基本设计，曾一度占据农村治理乃至整个农村问题讨论的中心，是农村改革实践的重要组成部分，也是党领导农民的三个伟大创造之一。在党的十七大报告中村民自治首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制以及政治协商制度和民族区域自治制度并列，纳入中国特色的政治制度范畴。村民自治伴随着中国的改革开放，正在不断的进步与完善。

一、村民自治拉开了中国政治体制改革的序幕

农村是中国全面改革的起始地。中国的经济体制改革和政治体制改革都是从农村开始的，农村改革的突出特点，一是在经济上实行了以家庭联产承包责任制为根本标志的新型生产关系形式，二是在政治上实行了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基层群众性自治制度。

党的十一届三中全会以后，在党中央的积极支持和大力倡导下，家庭联产承包责任制逐步在全国推开，但实行家庭联产承包责任制后，很多地方农村的社会管理一度出现失控现象。80年代初，针对管理上出现的失控现象，一些地方的农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织，制订了村规民约，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。它的制度精神是通过实行直接民主来实现自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治。1980年，广西壮族自治区宜州市合寨村村民代表选举产生了全国第一个村民委员会，成为“中国村民自治第一村”，这也拉开了中国农村政治体制改革的序幕。由此可见，农村政治体制改革是农村经济体制改革——实行土地家庭联产承包责任制的必然结果，村民自治是这一重大变革的主要标志之一。

我国1982年宪法规定在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。1985年生产队改村民委员会的工作在全国基本结束，建立起村民委员会92万多个。1988年10月1日，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》正式实施，标志着村民自治活动进入有法可依的阶段，逐步在全国农村普遍地建立了村民委员会。1990年又在全国范围内开展了村民自治示范活动，建立起一大批示范县（市）、乡（镇）、村，使村民自治建设进入有法规、有典型、有路子的阶段。到目前为止，村民自治制度已在全国各地农村深深扎下了根。

毋庸置疑，村民自治的民主模式和民主意识，积极地推动了我国各个层面的政治体制改革，并为探索我国政治体制改革打开了思路、积累了经验、积蓄了力量。也为成功开辟了中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。

二、村民自治对我国民主政治建设和农村全面进步产生的深远影响

农村基层群众性自治制度存在于社会组织系统的最底层，但其作用和意义却不容小视。它所引发的理论价值和实践功效远超出了农村基层，从而对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生积极而久远的影响。

1、推动我国的民主政治建设

（1）农村基层群众性自治制度体现了社会主义民主的本质和发展方向。没有民主就没有社会主义，这是马克思主义的基本观点。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”十七大报告也强调“人民民主是社会主义的生命”，但是由于历史原因和经济文化条件的限制，当前的具体国情决定了我国目前的民主还只能是社会主义初级阶段的民主，因此，就必须把直接民主与间接民主有机结合起来。村民自治层次虽低、范围虽小，但其意义却非常重大，它代表了社会主义民主的未来趋势和发展方向。

（2）体现社会主义民主的广泛性和真实性。村民自治是人民群众实际参加社会事务管理活动的体现，是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步骤，是社会主义民主广泛性、真实性的体现，也标志着我国人权事业的实质性进步。这一制度已引起世界的注意，不少西方政治家和学者在实地考察了村民自治建设实践后客观地指出村民自治是“老百姓的民主”，是“东方式的民主”。美国前总统克林顿1998年5月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。

（3）体现人民群众的普遍意志与愿望。村民自治是建设社会主义新农村与和谐社会的需要，也顺应了市场经济发展的内在要求。在这一制度建立之初，有的人认为中国目前还是欠发达国家，经济文化水平比较低，老百姓的政治素质不高。在农村搞不搞民主问题不大，意义也不大。甚至担心，让老百姓充分地行使民主自治权利会把政局搞乱，搞得不好会带来麻烦。事实证明，这种担心是多余的。村民自治不仅使广大农民积极地关心身边的事，参与自身事务的管理，而且使他们开始自觉地关心起国家大事，村民自治真正起到了“唤起民众”、“教育农民”的作用。而且，自治活动不仅没有搞乱农村社会，反而使民心顺、社会稳，农村更加和谐。同时，村民自治制度是与家庭联产承包责任制相伴而生的，随着市场经济的发展和农村社会主义市场经济新体制的逐步确立，这一制度不仅没有被削弱，而且越来越发展，越来越显示出与市场经济高度的相融性、相互促进性，顺应了市场经济发展的内在要求。

2、村民自治积极促进了我国农村的全面进步

（1）农村基层管理体制及其运行机制更加科学高效。由于受中国几千年封建专制传统的影响，村一级在管理活动中长期存在着被动接受上级指令、拍脑门决策、管理无章法、监督无保障的现象。村民自治建设将程序化、规范化引入其中，逐渐形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统化管理制度及科学高效的运行机制，并通过村民自治章程固定下来，使长期以来松散、随机、无序的农村社会纳入有序的轨道。

（2）农村干部群众的政治素质得到全面提高。村民自治是一所大学校，通过它，广大农民的民主意识、权利义务观念、法制观念以及参政议政能力大幅度提高，逐步成长为一代社会主义的新型农民。民主自治同时也造就了一大批政治觉悟高、业务能力强的基层干部。

（3）理顺干群关系，促进了农村的和谐。村一级大量存在着的是干部与群众之间的关系，村民自治制度的最大优势也恰恰体现二者关系的理顺上。实行村民自治制度后，各地普遍出现了这样一种现象，干部心系群众、关心群众，群众理解干部、支持干部，干群关系越来越融洽。而且自治活动开展得越充分、越深入，干群之间的信任度、配合度就越高。村民自治制度还是医治村干部贪污腐化现象的良方。通过开展自治活动，把村干部置于村民的监督制约之下，再附之以民主评议、村务公开等制度，有效地防止和杜绝了村干部以权谋私、损公济私等现象的产生。也解决了农村中普遍存在的一些疑难问题，促进了农村的社会稳定和谐。

（4）促进农村的整体性进步。村民自治可以调动广大农民的积极性。邓小平同志曾说“调动积极性是最大的民主”。十七届三中全会指出：“农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。”实践表明，村民自治使广大农民以主人翁的姿态自觉地投身到建设社会主义新农村的历史洪流之中，最大限度地施放自己的干劲和能量。同时，村民自治还解决了基层干部为谁负责、为谁办事的问题，提高了他们的积极性和责任感。另外，实践也证明，就自治论自治是不可能有大的吸引力和生命力的，凡是村民自治搞得好的地方，都是把经济发展、文明进步作为开展自治活动的中心环节来抓，把民主与富裕、文明有机结合在一起，促进了农村的整体性进步。

三、村民自治工作中存在的问题与探索

当前村民自治工作遇到的困难和存在的问题也很多，甚至阻碍了村民自治的发展，出现了停滞和徘徊不前的局面。

1、相关法律规范应加快制订和完善

我国现行《村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的唯一的一部法律，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。但是，通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要。比如目前的《村委会组织法》在选举程序上的笼统规定，是村民自治难以落实的重要原因之一。只有目标的公正，而没有程序的公正，这样目标的公正将难以保证，这已经是普遍被印证的规律。有些乡村权势阶层正是利用了选举过程无法可依的状况，很容易地实现了对选举本身的干预，出现村委会选举失序，舞弊、贿选、乡镇政府干预选举等现象。而《村民委员会组织法》，对于村委会选举（及罢免）只做了原则性的规定，实际操作有很大偏差。目前亟待解决的问题包括：选民与被选人资格的认定，候选人提名程序，竞选活动规范等。

另外，从性质上讲，现行的《村民委员会组织法》是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度。从内容上来看，我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径，但是，这并不能成为基层民主自治的全部内容，村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。所以，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”，不堪重负。因此，应探索制定和完善村民自治的法律法规，构建起基层民主自治的基本框架，从而使村民自治有一个完备的法律规范，并依法推进。

2、村民自治中村“两委”关系问题应更加明确和协调

村党支部与村民委员会是性质不同的组织，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。实践中经常出现党支部过多干预村委会事务的情况，或者是有的村委会不接受村党组织的正常领导。直到目前，中国村一级权威机构还是以村党支部为核心，农村的所有问题，也是在这个权威机构之下发生的。农民直接选举出来的村委会如果不能听命于党支部，也就得不到乡党委和乡政府的支持。乡党委为了更有效地维持既定的权力格局，对选举进行干预也是普遍现象。因此，这也容易打击村民参与自治活动的积极性。有报道说，某些村里的村民委员会换届选举中，村民去投票的动机仅仅是为了领回两袋洗衣粉，可见村民参与自治活动的积极性不高。

为解决好村“两委”关系问题，一要扩大村党支部书记选民认同的范围。总书记针对走出“两委”关系的困境有过几次讲话，认同和支持了学界的一些建议和地方出现的积极办法：提倡搞“两推一选”，把村党支部权力的合法性建立在更大范围的选民认同的基础上；提倡支部书记候选人参加村委会选举，当选后再参加党支部书记选举，如果落选，则不能参加支部书记选举；提倡吸收合格的非党员村委会主任入党，并担任党支部书记。二要严格界定和明确村党组织与村委会各自的职责范围和工作程序、工作规则。这样，有利于村“两委”关系的协调，有利于村民自治工作的有效开展。

3、村民自治活动中的“四个民主”应协调推进

“四个民主”是村民自治的四个具体环节，具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“四个民主”既是由村民自治本质决定的内容要求，也是村民自治制度区别于和先进于历史上其他农村基层管理制度的根本特征。但很多地方“四个民主”的发展不够平衡，选举民主单方突进，后三个民主相对滞后，甚至形同虚设，难以开展。这样就容易造成在有些地方，选举成为村庄内各种政治社会力量的竞争焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部。因此，从某种意义上讲，把“四个民主”的每一个环节都抓好了，也就意味着做好了整个村民自治建设工作。

十七届三中全会指出，要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展“四个民主”实践，即“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”，通过这些实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。

改革开放以来，村民自治积累了很多成功经验，现实面临的困难和挑战也有很多。只要我们坚定信心，就能够战胜困难；只要坚持改革，就能够取得突破。在十七大和十七届三中全会精神的指引下，我们需要进一步推进改革开放，深化政治体制改革，推动村民自治的完善与发展。

【参考文献】

[1]张文山等：自治权理论与自治条例研究[M].法律出版社，2005.

[2]王京文：美国观摩团眼中的中国基层民主[J].了望，1998（14）.

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