公共产品供给新体制论文

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一、农村公共产品概述

本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范畴内具有非竞争性、非排他性的社会产品。相对于农民私人产品而言，这些社会产品用于满足农村公共需要，会使农村受益，但其中的受益范围又不局限于农村地区，具有层次性。它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。

同样，根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，可分为纯公共产品与准公共产品。典型的农村纯公共产品有：农业基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划以及信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的农村纯公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。依据准公共产品的性质，及其在排他性、竞争性的表现不同，农村准公共产品包括以下几个方面：（1）在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品：农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等。（2）一般的农村准公共产品，如农村高中、职业化教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。（3）在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入、农业多种经营等。

二、现行我国农村公共产品供给体制不适应性的分析

从运行特征上看，现行农村公共产品供给机制仍然没有突破时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村经济社会发展的实际，必须积极进行改革创新体制的研究。因此，虽然农村公共产品的供给对于农业发展、农村生产、农民生活乃至国家经济的发展都有着重要意义，但可以说我国政府却长期未能给予足够重视，导致现行农村公共产品供给的不规范、整体不足以及机制失衡，因而，影响了农业持续稳定发展，制约了农村经济的进步，增加了农民负担。

（一）生产性公共产品供给不足，影响了农业生产的持续、稳定发展

改革以后，中央财政的事权向地方财政转移，过去由中央政府包下来的大量事情现在要由县、乡政府承担。但是，由于基层政府制度内财政资金不足，而制度外资金的投放又缺乏有效的激励（相对于非生产性公共产品的供给来说，投资于生产性产品并不能较快地给地方领导带来更大的“政绩”），农村生产性公共产品供给不足。国家投资的减少并没有为基层政府投资所弥补。事实上，改革后农村基层政府动员农业劳动力的能力较以前已大为降低，加之财力弱、投资激励小，农业基本建设的投资更为不足。现行体制下，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原有的供给水平也遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞、农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业的持续稳定发展。

（二）非生产性公共产品供给膨胀，超过了农民的负担能力

与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励。这些产品主要为：（1）关系农民生产生活的各项服务，如县属职能部门和事业单位在乡镇的诸多派出机构，即所谓的“七站八所”等事、企业单位提供的各项服务、咨询。（2）上级政府所要求的各项达标升级活动。由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民的生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。（3）以筹集资金为目的向农民提供的各项低质量甚至是虚假的公共产品。农村公共产品供给的强制性和公共资源筹集的随意性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担沉重的主要因素。

（三）供给渠道单一，无法满足农民对公共产品供给多样性的要求

现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。受决策目标和资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触。

（四）机构膨胀，“吃饭财政”日益严重，进一步加重了农民负担

强制性的公共产品供给方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共产品供给的执行机构——公共组织自身的供给，从而带来乡镇机构膨胀、人员队伍庞大，并消耗大量的公共资源用于机构运行和人头费开支。而公共资源筹集的随意性又为这种膨胀在资金上提供了可能，最终形成“养人收费和收费养人”的恶性循环，既降低了工作效率，又加重了农民负担。

三、构建我国农村公共产品供给新体制的思考

经过改革开放30年的发展，我国农村公共产品建设陷入了一种困境：一方面是农村经济发展和农民物质文化水平的提高对公共产品需求的不断增强；另一方面是国家目前并没有为农村提供足够的公共产品。由此决定的现行我国农村公共产品供给机制的不合理已极不适应时代的要求而亟待“与时俱进”；这种变革的要求，将随着农村经济总量不断增长、农村经济战略结构性调整而日益迫切。

（一）构建多渠道的农村公共产品供给资金的筹集机制

1.调整财政支出结构，加大对农村公共产品的投资力度

针对近年来我国农村经济发展一直相对滞后的局面，国家应该加大对农村公共产品的支持力度，明确中央与地方以及地方各级政府在公共产品提供上的职责。改变现有的国家财政支出结构，配合农村费税改革，加大财政对于农村公共产品的投资。近年来，国家财政支农支出虽然有了较大幅度的增长，但是为了进一步提高我国农业综合生产能力、优化农业产业结构、提高农民收入，必须采取有效措施继续加大财政投入力度。同时要求各级预算的支农支出增长幅度要稍高于财政支出的增长幅度，并通过农业立法来加以明确。

2.完善转移支付制度，增加对于落后地区公共产品供给的转移支付，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力

由于地区间的自然资源条件、地理环境、经济发展水平、产业结构等的千差万别，我国地区间的的财政能力差异十分明显。有的学者指出，我国是世界上地区差异最为严重的国家之一。对于落后地区，农户收入低，乡镇政府的制度外收入——提留和统筹增长慢，满足不了刚性的财政支出要求，建立规范的财政转移支付体系近乎是唯一的选择。若将现行转移支付方法使用的“基数法”改为“因素法”，能精确地估计各地的财政能力，由此决定各地应得到的转移份额。加强地区间财政能力的平衡，以保证自然环境、经济环境存在着差异的各个地区，人们可以享受到大体相同的公共服务，维护社会公民平等的生存权。

3.运用财政贴息机制，引导金融系统投资农村基础设施建设

农村税费改革后，基层财力更加紧张。针对目前我国农村基础设施的供给状况较差，不能满足农村经济发展需求，而金融系统又存在过多的剩余资金的状况，在农民一时无力提供农村基础设施投资所需巨额资金的情况下，国家财政应当建立贴息机制，引导金融系统投资于农村基础设施领域，缓解财政负担，这可以消除农村经济发展的“瓶颈”制约，促进农村经济的更快发展。而农村经济的发展反过来又可以为政府带来更多的财政收入，为将来偿还贷款打下坚实基础，实现“良性循环”。

4.加大城市支农、以工补农的力度

一直以来，以农补工，农工业产品价格的“剪刀差”极大地推动了我国城市的发展。现在当我国城市化进程有了相当规模的情况下，国家应该抓住时机实行以工补农，加大城市支农的力度。可以考虑在城市中大量引入市场力量来提供城市公共产品，将部分本来用于城市公共产品建设的财政资金用于农村公共产品建设；同时在城市工业税中设立附加税收，专门用于支持农村公共产品的建设。

5.明晰产权，按照谁投资谁受益的原则，鼓励农民参与公共产品的提供

比如农村准公共产品可以按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。在实际操作中，可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会具体负责实施。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。

对于小范围受益的低级公共产品，既可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供，也可以采用完全由农民自身提供的方式。比如灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖的供产销联合体，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，政府提供显然是不合理的，因而理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。

（二）完善农村公共产品供给的决策机制，充分体现农民的意愿

现实中农村社会内部开办某项公共事业或兴办某项公共工程的决策，主要不是通过自下而上的民主做法，由乡村内部农民根据实际需要来决定，而是根据社区领导者的意愿和社区外部的行政命令确定的。这种外生变量即来自社区外部的各种因素来决定公共产品的供给方式，由于没有反映农民的真实需求，一方面造成了有限的公共资源的浪费，投资效益低下；另一方面导致了农村公共产品的无序供给，加重农民的负担。因此，要改革农村公共产品供给决策机制，实现农村公共产品决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。

首先，要建立公共产品的需求表达机制。为了防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，应该借鉴公共产品最优供给模型，按照农民的需求来供给，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。与此同时，在农村公共产品供给决策过程中引入农民的意志表示是完全可行的。这是因为：（1）现行的财政分权体系已使得公共产品的供给决策可以在一个人数相对较少的环境中做出。目前一个乡镇平均有2万人，一个自然村平均有1200多人，征求其关于公共产品提供的偏好是可行的。（2）同村农民之间相互了解，可以有效地防止搭便车的行为。（3）农民的知识水平不断提高，已经有意识地主动表达自己的需求。这又进一步要求推进农村基层民主制度建设，建立一种民主机制，能够充分反映农民对公共产品的偏好。其组织程序是定期召开村民代表大会，由全体农民对本社区的公益事业建设进行投票表决，凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。再由村集体组织代表和选举出的监督员参加乡镇一级的代表大会，讨论乡镇政府在财政许可内应供应的公共产品的种类和数量。同时要建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支情况公之于众。

其次，要加快农村基层政府的组织建设。改变农村基层领导人由上级组织部门安排的做法，把主动权交给农民，从政治制度上消除影响公共产品决策的外在因素。即村级、乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由农民自己选举出真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。通过选举约束，使他们真正对本地选民负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。要有一套使社区领导人相信他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关的制度安排。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。

（三）对于农村公共产品供给主体选择机制而言，要明确各级政府提供公共产品的责任

明确各级政府提供公共产品的责任。公共产品的供应呈现出分层次的特点，要通过合理划分事权，以事权定财权，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任与范围。以此为准则，中央政府在提供农村公共产品时，主要是从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质教育有关的义务教育等。另外，农民作为国家的居民，不仅解决了十几亿人民的温饱问题，还通过税费的上缴以及隐性的“剪刀差”在过去乃至现在为我国的迅速发展提供了资金上的有力支持，农民理应享受与城市居民同等的待遇。因此，国家应本着公平的原则按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给予以支持。这些公共产品在短期内效用较小，农民常因财力限制不愿购买或因影响眼前利益而排斥，但这些公共产品的提供对于增强国民素质、促进农村的可持续发展有着重要意义，因此也应由国家无偿提供。

地方政府主要从事本区域内的农业基础性以及社会效益显著的项目的投资和管理。要积极进行乡镇行政管理体制改革，合理界定乡镇政府的职能和事权范围，合理划分乡镇财政的收支范围，把乡镇政府的收与支纳入一级独立的财政进行规范化管理，使乡镇的财权和事权相符合。针对目前存在的地方税体系不健全、缺乏主体税种的问题，加快地方税体系建设，使乡镇政府有连续、稳定可靠的收入来源，并促使其通过加强税收管理等规范方式实现本级税收收入的稳定增长。另外，还要在乡镇政府职能、事权与财权收支合理划分的基础上，逐步完善自上而下的“因素法”转移支付制度。这样做，既有利于当前农村税费制度改革的顺利实施，又有助于增强地方政府特别是乡镇政府提供公共产品的能力。同时在科学界定乡镇政府职能的基础上，推进乡镇机构改革，把转变职能与减人、减事与减支结合起来，降低行政运行成本。

同时要进一步理顺乡镇政权与村委会的关系，使村民自治这一组织形式在提供村级公共产品中发挥核心作用。村委会性质上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民自治引入的最初诱因，本来是要将农民重新组织起来，解决农村公共产品供给不足的问题。但由于各乡镇政府职能向村级组织的渗透，而把村委会变成乡镇政府的下属机构，进行直接领导，村委会部分失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行者，扭曲了农民的意愿，这使得村委会与村民有了利益上的冲突，不能代表广大村民的意愿。因而，恢复村委会的自治性质，使其成为村民公共产品偏好的真实代表者，有助于实现农村公共产品的优化供给。有了在农村公共产品提供方面各级政府责任的明确划分，便可防止上级政府将公共产品供给责任转移现象的发生，从而杜绝基层政府因事权与财权的不统一，以乱收费和加重农民负担的形式来提供公共产品。

［论文关键词］农村公共产品供给体制农民负担改革

［论文摘要］农村公共产品的供给对我国农村经济与社会的发展有着重要的影响。当前，我国农村公共产品的需求呈现快速增长的态势。相对于农民需求的变化，现行农村公共产品供给体制已成为限制新阶段农业和农村经济发展的重要因素,必须构建我国农村公共产品供给新体制。文章通过对农村公共产品供给体制的现状、对策选择基点进行探讨，对于构建我国农村公共产品供给新体制提出若干政策建议。

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