农村公共产品供给体制改革论文

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「内容提要」从运行特征上看，现行农村公共产品供给体制仍然没有突破时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村社会、经济发展的实际，必须积极进行创新体制的研究。本文结合公共财政学的有关理论，在对农村公共产品尝试分类的基础上，提出了改革完善的思路。

一、农村公共产品供给体制的现状

现行农村公共产品供给体制是在继承时期制度框架的基础上建立起来的。在政社合一的体制下基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内的劳动者。由于通过税收等制度内财政手段筹集到的公共资源极为有限（1978年，全国农业税的名义税率为15.5％，实际税率仅为4.4％左右），而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。以江苏省为例，新中国建国的前30年，全省的农田基本建设大约花了150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，还有70多亿元是农民的劳动积累。时期，劳动对资本的替代达到了相当高的程度，有的地方甚至因此出现了农业劳动力不足的现象。的分配制度为这种替代创造了条件。体制下，劳动收益是在扣除各项费用后以工分为权数分配给成员的。因此，农村公共产品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。需要指出的是，由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，加之制度对农民自由流动和选择劳动权利的严格限制，农民并不能切身体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

家庭经营的普遍推行导致了制度的最终瓦解。从1982年起开始撤销，到1985年，全国农村已经建立了9.2万多个乡（镇）政府（包括民族乡镇），82万多个村民委员会，并相应建立了乡财政，后体制下的“乡政村治”模式已基本形成，农民的身份也随之发生了很大变化。他们已不再纯粹是集体经济组织内的生产者，而是相对独立于乡政府和村委会的农业生产经营者，有自己独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权。农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的变革，并进而要求对农村公共产品的供给体制做出相应的调整。然而，由于家庭经营的制度变迁发生在我国社会产生重大转折的历史时期，既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织、有计划地实施的，这就决定了制度本身的不完善和发展变迁的长期性：家庭经营自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制仍然只是时期供给体制的继承。

（一）以制度外财政为主的公共资源筹集制度

改革后的乡镇政府作为一级行政机构，拥有相应的财权，承担着社区内公共产品供给的责任。按《宪法》的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”，其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。与其庞大的职责相比，乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源显然是力不从心的。事实上，随着国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农业税收的调节机制进一步弱化，农村的财政力量已大为衰减。如湖北“粮食状元”襄阳县，1991年财政中用于“吃饭”的部分竟高达89.2％，农业大县成了财政穷县。1994年的分税制改革更加剧了基层财政的这种窘迫局面。目前全国三千多个县市中，财政赤字的县市已经超过半数，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共产品的生产。在这种情况下，乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、捐款、收费、罚没收入等制度外财政收入便成了弥补地方公共财政萎缩的一种体制上的“创新”。

村级组织不是一级政权，究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、特困户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业支出；管理费用于村干部报酬和管理开支。村提留既是集体统一经营的经济基础，又是村级公益事业的物质基础，从政策规定的用途来看，属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。

由以上分析可以看出，尽管现行农村公共产品的成本分摊方式与时期不同，但从其筹资方式来看，现行体制仍然是公社制度的延续。另外，除了上述货币成本分摊以外，现行政策还规定，每个农村劳动力每年应该承担5—10个义务工，10—20个劳动积累工。这实际上是农民以活劳动的形式分摊公共产品的部分人力成本，明显带着时期的烙印。

（二）自上而下的制度外公共产品供给决策机制

在现行公共产品供给体制下，公共资源的筹集采用的是一事一收费的形式，每项收费都有特定的专门用途，这相当于在实践中默许了基层政府为一项新的公共产品的供给向农民取得费用的合理性。由于基层政府所追求的目标与农民的要求并不总是完全一致，这样，为了达到基层政府的目标，农村社区制度外公共产品的供给就主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，如乡及乡以上政府和部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等，而由此产生的供给成本则可通过向农民收取集资、摊派以及各种费用的形式取得。造成这种现象的原因在于：（1）在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的行为主体，其行为目标和农民追求目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。（2）现行体制下，村民委员会既要办理村务，又要执行政务，扮演着双重角色。“政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度组织化，村民自治组织成了具有行政权利的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，也对公共资源的筹集使用缺乏有效的监督。（3）由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。上述原因归结到一点，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破时期以行政计划手段强制性供给的弊端。二、现行农村公共产品供给体制的负面影响

社会、经济发展对农村公共产品需求状况有着深远的影响。首先，随着社会发展程度的提高，私人产品的社会边际福利递减而公共产品的社会边际福利递增，社会对公共产品的需求越来越多。其次，收入水平的提高可以改变公共产品的属性，使得某些公共产品在小范围内可以排他性地消费。实际上，在私人产品与公共产品之间，是有相当数量的准公共产品的。收入提高可以降低这些准公共产品的规模，从而使公共产品的供给变得相对容易。再次，收入增加使得农民的教育水平提高，农民自发提供公共产品的可能性和参与供给决策的要求都要增加。事实上，改革以后，我国农民对公共产品的需求较集体化时期已经发生了一系列深刻的变化：（1）以有利于自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境为目的，更加注重公共产品的实用性和多样性；（2）农户家庭作为农业核算的基本单位，对公共产品的成本分摊极为敏感；（3）农民开始有了自主产权意识，同时参与供给决策的要求逐渐增强。与农民的需求变化相比，现行公共产品供给体制的负面影响是显而易见的。

（一）生产性公共产品供给不足，影响了农业生产的持续、稳定发展改革以后，中央财政的事权向地方财政转移，大量过去由中央政府包下来的事情现在要由县、乡政府承担。但是，由于基层政府制度内财政资金不足，而制度外资金的投放又缺乏有效的激励（相对于非生产性公共产品的供给来说，投资于生产性产品并不能较快地给地方领导带来更大的“政绩”），农村生产性公共产品供给不足。国家投资的减少并没有为基层政府投资所弥补。事实上，改革后农村基层政府动员农业劳动力的能力较以前已大为降低，加之财力弱，投资激励小，农业基本建设的投资更为不足。现行体制下，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原有的供给水平也遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业的持续稳定发展。

（二）非生产性公共产品供给膨胀，超过了农民的负担能力与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励。这些产品主要为：（1）关系农民生产生活的各项服务，如县属职能部门和事业单位在乡镇的诸多派出机构，即所谓的“七站八所”等事、企业单位提供的各项服务、咨询。（2）上级政府所要求的各项达标升级活动。如仅1993年国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动就有43项。由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民的生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。（3）以筹集资金为目的向农民提供的各项低质量甚至是虚假的公共产品。农村公共产品供给的强制性和公共资源筹集的随意性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担沉重的主要因素。根据广东省农业厅的调查，1998年涉及生猪生产的收费就有增值税、所得税、屠宰税、防疫费、排污费、公路建设费等20余项，合计每头生猪负担税费100—134元。

（三）供给渠道单一，无法满足农民对公共产品供给多样性的要求现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。受决策目标和资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触。

（四）机构膨胀，“吃饭财政”日益严重，进一步加重了农民负担强制性的公共产品供给方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共产品供给的执行机构——公共组织自身的供给，从而带来乡镇机构膨胀、人员队伍庞大，并消耗大量的公共资源用于机构运行和人头费开支。而公共资源筹集的随意性又为这种膨胀在资金上提供了可能，最终形成“养人收费和收费养人”的恶性循环，既降低了工作效率，又加重了农民负担。

三、新型农村公共产品供给体制的构建

由以上分析可以看出，尽管当前的制度环境较时期已经有了很大改变，但从公共产品供给决策的政府主导性、供给的强制性、公共资源使用的随意性以及筹集的制度外特征来看，现行体制仍然只是时期的继承与延续。相对于农民需求的变化，改革明显滞后于经济发展的要求，必须积极进行创新体制的研究。

（一）完善农村公共产品的供给决策机制，充分体现农民的意愿村民自治引入的最初诱因，本来是要将农民重新组织起来，解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面，应：（1）明确划分各级层政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任。各级层政府作为政府公共权力的化身，负有供给公共产品的不可推卸的责任；村民委员会作为村民自治组织，其主要职能不是供给公共产品，而是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以管理。这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，既要防止“政务”对“村务”的冲击，又要防止借口自治而拒不履行法律规定的义务。（2）充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事物享有最终表决权。社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意，凡未经投票表决而擅自动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。对于公共资源的使用，村民大会和村民代表大会也依法拥有监督权。（3）县乡社区内的大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共产品供给也应接受人民代表大会的监督检查。

（二）积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给结构根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类，即：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供往往缺乏效率，因而必须由政府扶持。然而，政府扶持并不就意味着完全由政府提供，正如萨缪尔森指出的那样，“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供”。一般说来，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。

借鉴这一理论，我们可以将农村社会产品进行大致分类，从而确定其相应的提供方式。（1）农村纯公共产品由政府公共提供。大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区划、种子培育、全国性的水土保持工程、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产。政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。（2）农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。在实际操作中，可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会具体负责实施。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。（3）小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖的供产销联合体，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，政府提供显然是不合理的，而对农民个人来说，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。发端于山东莱阳的新型农业合作社实践，为俱乐部方式生产公共产品提供了许多成功的例证。山东省肥城市潮泉镇的孟庄水利合作社、潮泉节水灌溉公司则是小区内灌溉工程俱乐部提供的成功典范。（4）确保农民私人产品的生产不受政府干预。农业耕作、种植养殖、施肥、收获、销售等，是纯粹的私人产品，应当由农民自主进行，避免政府的直接行政干预，但政府可以给予适当的指导。

（三）积极推进农村税费制度改革，理顺公共分配关系现行体制下，制度内农村公共资源不足，要靠制度外再筹集一块的做法，确实到了非改革不可的地步。既要防止制度外财政的过度膨胀，又要在农村筹集到足够的公共资源以确保农村公共产品的供给。从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子、乱收费的情况发生。当前较为成功的改革实践是安徽省的经验。他们的基本做法是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，具体内容是：取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。当然，农村税费制度改革作为一项系统工程不可能单方面推进，它必须与农村教育体制、乡镇行政管理体制以及农村基层民主制度等配套改革措施协调进行。

（四）加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为（1）实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度；（2）积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源的合理使用；（3）强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。