农家书屋可持续发展的问题和对策

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为使广大农民群众买书、借书、看书困难的情况得以及时解决，新闻出版总署会同中央文明办、国家发展改革委、科技部、民政部、财政部、农业部、国家人口计生委联合发出了《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》，于2007年开始，全面实施建设“农家书屋”工程。农家书屋是为加快满足农村居民日益增长的文化需求，在各个村镇、街道、社区所建立的、能向农民提供各类实用的、可供休闲娱乐、陶冶情操的书籍、报刊以及电子音像产品等的公共文化服务设施。“农家书屋”成为文化惠民政策的实施过程中的重要性环节。拉近城乡差距，使广大农民及其子女享受到城乡均等的文化教育；建设和谐文化，广大农民的精神文化生活得以丰富；促进了农村少年儿童的健康成长，成为了农村孩子的第二课堂。另外，作为完善公共文化服务体制、促进文化与经济协调发展的基础性民生工程，农家书屋积极推动了全民阅读活动在农村地区的开展，加快文化体制改革与发展，成为了努力建设社会主义文化强国道路上不可缺失的一部分。然而，现阶段的农家书屋，出现了与现有文化系统的县级公共图书馆、乡镇综合文化站、村综合公共文化服务中心的目标完全一致的情况。国家广电总局的《全民阅读“十三五”时期发展规划》中明确指出，“十三五”期间将建设国家级的公益性数字化阅读推广、优质阅读内容数字化传播、移动阅读数字化传播平台，并且将与各类图书馆、农家书屋等进行联网合作，向公众提供数字化的阅读服务。而这也与已有的文化共享工程、公共电子阅览室建设计划以及数字化推广工程存在着服务部门与资源建设高度重合的情况。基于此，我们的小组团队在了解农家书屋的可持续发展问题过程中，针对永安镇的凤凰村和白果村，金马镇的大堰村和笼堰村，黄水场镇的杨公社区和楠柳社区，以及东升街道的迎春桥社区等成都市周边若干村镇的农家书屋展开调研。调研过程共计发放300份调查问卷，收回有效问卷263份。此外，我们还对农家书屋的工作人员、主管人员以及当地村民进行了关于农家书屋的建设与发展过程中存在的各类问题进行了访谈。在此基础上，本文针对“农家书屋”工程在建设与发展过程中出现的问题，提出相应的对策和建议。

一、农家书屋发展的现状与问题

推广全民阅读活动中，农家书屋有着不可替代的重要地位，尤其是在广大的农村地区。但由于大多农家书屋处于建设初期，并未形成可用于后期管理的长效机制，可持续的发展面临着较为严峻的挑战。1.所有权不明确，重建轻管。在《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》和《农家书屋工程建设管理暂行办法》等规范性文件中，往往只是从较为宏观的角度去界定农家书屋作为公共产品的一个属性，但是却并没有对其财权、事权作出明确的分工，这从一定程度上已经对农家书屋的可持续发展造成了不良的影响。虽然各地农家书屋在积极的投入或是建设中，但是却始终没有明确农家书屋的产权以及管理权的归属。建设过程中，政府作为投资主体，一般为全额投入，建成之后，书屋的管理权又归到村委会的头上，村委会会派专人管理，但是有些书屋的管理员却并不在其编制范围内。这就导致了农家书屋在确立资产归属权、后期维护和发展时，都没有直接的责任方，从而管理没有系统性，各级政府机关也很难做到各司其职，农家书屋的功能、作用也无法发挥出来，总的来说，十分不利于农家书屋的可持续发展。此外，多数农家书屋开放时间不固定，未按照规定的时间对外开放，且无专人进行管理，书屋管理多为街道办、社区居委会等机构的工作人员兼职，没有固定报酬，多为一人管理或多人轮流管理，而兼职人员的工作时间和效率自然会受到影响，因此农家书屋的日常管理存在纰漏与懈怠。同时，农家书屋普遍开放时间是上午9点至11点30分，下午2点至4点30分，与多数居（村）民的劳作、上下班以及学生上下课时间重合，而居民闲暇时间书屋并未开放，导致了农家书屋利用率低。监管机制的漏洞和管理人员素质水平不高等因素都充分地说明了重建轻管的确存在在农家书屋的发展过程中。2.经费保障机制尚未完全形成。政府专项建设资金、社会捐助、村民集资，成为农家书屋在建设初期的三大主要资金来源。其中，主要依靠的还是政府专项建设资金。可是，建设完成后，农家书屋会有更多的资金需求以保障农家书屋的持续发展和运营。一方面，书籍、报刊等资源需要不断地更新，硬件设施也需要不断完善和后期维护；另一方面，管理员的培训等都要求必须有持续、稳定的经费来保障，从而规范、健全农家书屋的软件设施。3.资金使用不规范。部分农家书屋没有形成系统完善的资金管理制度，不仅会有专项资金不能足额使用问题而且在资金的支出、审批、报账等环节存在问题。同时专项资金不能及时到位造成资金滞留，使得农家书屋的工作缓慢，降低效率。一些监管问题上的漏洞以及评价体系的缺失让财政资金遭到浪费。4.缺乏健全的评价机制。国家仅仅在农家书屋规模以及书籍报刊数量上做了大致规定，但是在书籍质量、管理人员数量以及设备规格和更新上未作硬性规定，造成各地书屋建设水平参差不齐，过于随意。在没有完善评价体系的基础上，造成书屋难以实现可持续发展。

二、农家书屋可持续发展的瓶颈

在国家各级政府的政策支持下，农家书屋的发展所处的主要瓶颈还是可持续发展问题。在调研中发现，成都周边村镇的书籍选购以及“流转机制”是解决这一问题比较切实际的一种方法。书籍选购方面，要充分尊重当地实际情况，不仅要了解当地的历史、地理环境等因素，还要关注当地的人口构成，比如黄水场镇的杨公社区和楠柳社区，这两地主要为征地拆迁安置社区，但是因为远离城市，农民土地被征用，大部分青壮年男性都离家打工，社区以及周边村子主要为留守老人、儿童以及妇女，通过查询书屋的节约资料发现，以养生类以及儿童学习类书籍为主要借阅类型。同时在其他调研地点也根据环境因素都有不同的借阅种类，但是通过对管理人员的采访了解，并不是每次图书选购都会注意到这些问题。图书“流转机制”方式在每个社区都会看到，以一年为周期成都市境内都会有一次进行图书流转。但是经过调研发现，各个农家书屋的图书同质化比较严重，所以说流转并不能带来图书教育学习作用的扩大，反而在地区内将学校、村镇、社区以及室内图书联动起来，进行流转可能效果会更好。对于各地农家书屋还要对图书比例进行适当调整，有针对性地选择农业科技、养殖、种植类图书。并且针对农民的特性，增加贴近生活实际并且能够现学现用的图书，让农民看得懂、用得上、留得住。

三、农家书屋可持续发展的对策

1.管理主体明确，完善管理机制。国家新闻出版总署及各级新闻出版管理部门对农家书屋进行行政上的领导，这是对于农家书屋的行政管理的明文规定。主要职责有：规划农家书屋工程的发展方案，负责调配书源、设置机构、配置人员、各评估考评工作等，同时配合其他部门的各项工作。2.政府主导下创新多来源经费投入机制。在《农家书屋工程专项资金管理暂行办法》中规定每个农家书屋有2万元的配置标准，中央财政在地方财政部门解决掉小部分资金问题后，分别给予50%和80%的补助资金给中、西部地区。同时还规定专项资金不得用于管理人员的工资以及其他福利性支出。这也是我们在调研过程当中看到所有农家书屋的管理人员是由村委会工作人员兼职并没有工资的原因。按照大区域作为资金投入依据并没有更好的根据各地情况进行“制宜”，在以中央为主的资金为主要来源的分配方式的基础上应该扩大社会资金投入，各地农家书屋分管部门可以吸引社会公益力量对书屋进行帮扶，同时在人员管理方面投入资金，对优秀管理者也可以适当奖励。3.资金使用规范化。在调研中发现，在村一级部门并没有对农家书屋管理有专业的人员，这也导致在农家书屋的书籍选配、书屋管理方面有一定的不利影响，容易造成选配书籍资金以及管理费用的浪费。村一级组织应该在乡镇一级的指导规范下形成专人管理，接受有关部门的监督和检查，贯彻《农家书屋工程专项资金管理暂行办法》。4.完善绩效评估体系。完善以实际的业绩效果为考核评价依据的绩效评估体系。农家书屋绩效评估体系的完善不仅要在资金来源上得到保证，还要检验投入和产出是否能够形成一定的比例，将农家书屋这一公共文化项目的作用发挥到最大。农家书屋运行情况评估，应从以下几个方面进行综合考评。（1）书屋经营体制：营利、公益性、抚养、其他。（2）书屋资源建设：文献采集和分享功能、特色资源建设、地方资源文献平台。（3）服务设施配备：基础借阅设施、周边环境等。（4）组织管理体制：专门领导管理机构、读者反馈制度。（5）书屋开展服务：主题活动、志愿服务、知识宣传讲座。根据各地不同的文化发展程度制定相应的有针对性的评估标准，不能以一地经验以偏概全。同时完善评估体系的系统性，使得评估指标一致不能错综叠盖造成测评盲目。在此基础上遵循实事求是原则，科学利用该评估体系。

作者:邱宇曼 张龙 单位:西南民族大学

参考文献：

[1]白林，高博、肖玖阳.3年未借一本书，如何让财政的钱花得不心疼？——农家书屋“空壳化”调查.新华网www.xinhuanet.com，2015-04-24.

[2]公共财政简介[EB\OL].baike.so.com/doc/688966-729223.html.

[3]孙迎芬.公共财政视角下农家书屋工程可持续发展研究[J]安徽农业科学，2013,41(18):7989-7991.