新型城镇化可持续发展路径探讨

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【摘要】稳步推进新型城镇化建设是促进社会经济快速发展新的引擎之一，也是优化产业结构的客观需要。皖北地区近年来城镇化率不断提升，但总体发展水平相对滞后。本文基于皖北地区城镇化现状及存在问题进行分析，深入探讨其城镇化发展滞后的原因，并就皖北新型城镇化可持续发展的路径选择提出相应的对策和建议。

【关键词】新型城镇化；二元结构；可持续发展；路径选择

安徽系农业大省，优化产业结构及促进社会资源合理流动任重而道远。皖北地区在安徽省域内均具有举足轻重的地位，积极稳步推进皖北地区新型城镇化建设极具现实意义。

一、皖北地区城镇化发展的现状

皖北地区主要是指淮河以北的地区（淮北、宿州、亳州、阜阳、蚌埠、淮南）。虽然在全国推进城镇化的背景下，皖北地区的城镇化水平有了很大的提高，但是相对于全国以及安徽其他地区来说，皖北地区的城镇化水平仍相对滞后，且各地市之间发展不均衡。据安徽统计年鉴显示，2015年安徽省城镇化平均水平为53%，皖北地区为48%，其中淮南、淮北两市城镇化水平最高，分别为67.9%和59.8%；蚌埠的城镇化率稍微低一些，为50.9%；城镇化水平较低的地区宿州和亳州，分别为37.5%和35.6%。皖北地区城镇化水平较低，除了表现为城镇化率不高之外，由于人口城镇化和土地城镇化不同步，人口城镇化和轻重工业化发展不协调导致了皖北地区缺少综合发展较强的区域中心城市；城市规模普遍较小，缺乏鲜明定位，产业结构单一、雷同，创新驱动能力不足。作为安徽整体经济发展水平较为落后的地区，皖北城镇化发展状况直接影响整个安徽城镇化建设，皖北城镇化不能成为安徽城镇化建设的“洼地”。

二、皖北地区城镇化发展滞后的原因分析

（一）经济发展水平不高，产业结构发展失衡

科技的不断进步、生产力水平的不断提高和产业结构的不断调整，使二、三产业逐步向城镇聚集，受利益驱动，非农人口及各种相关资源要素不断向城镇转移，带动城镇经济发展，由此带来的高收益会吸引各种要素进一步向城镇流动，逐步累积，促进城镇化的持续发展。相比安徽省其他地区，皖北地区经济发展水平不高，经济总量偏小，人均GDP偏低。据安徽统计年鉴显示，2015年皖北地区人口占安徽的42.1%，而经济总量只占全省的30%，财政收入仅占全省的10%左右；皖北地区农业从业人口占总人口的44%，经济持续稳定增长对农业依赖较重，而农业现代化水平落后，劳动生产率偏低，农民收入水平增加比较缓慢；城镇化发展需要要素的有效流入，而皖北地区产业结构分布不合理，第一产业所占比重过高，第二产业发展基础比较薄弱，第三产业的发展相对滞后，使得要素在城镇化发展中不能获得很好的收益而流向别处。

（二）城乡发展不协调，二元结构问题突出

皖北地区第二产业发展基础比较薄弱，第三产业的发展相对滞后，农业比重过高及农业人口比率偏高，使得大量的农村剩余劳动力需要向城市转移，任务繁重。各地户籍制度、社会保障制度等方面的改革虽然在一定程度上促使了农村剩余劳动力向城市转移，对城镇化发展起到促进作用，但对农业发展、农村繁荣和农民增收等关注不够。一方面，城镇化的快速发展势必造成大量优势资源在城市的聚集，使本来就处于弱势地位的农村的发展雪上加霜。另一方面，由于城乡收入差距的不断扩大，更多的农村青壮年选择进城务工，致使农村剩下的劳动力大多是劳动能力很弱的老弱病残，农业生产水平明显降低，进一步扩大了城乡差距。

（三）缺乏联动效应的城镇组群，未能有效吸纳农村剩余人口

皖北地区城镇化建设中缺乏有效合作和联动，六个地级市多是基于自身局部利益各自为战，规划不合理，布局不科学，产业结构雷同，竞争过于激烈，资源浪费严重，在此区域没能形成一个辐射带动力强且综合承载能力大的综合性区域中心城市。皖北地区六个地级市中，阜阳市、淮南市和蚌埠市最有条件成为中心城市。在六个地级市中，人口总数最多、经济总量最大的是阜阳市，但是阜阳市的经济发展水平不高，工业化速度和程度都较低，城镇化程度过低。就人均GDP、城镇化水平、工业化速度和程度而言，淮南市在六市中都是最高，但所占经济总量较小，城市凝聚力和辐射带动力较弱，和其他城市合作机会较少，合作空间较小。作为科教资源比较丰富的蚌埠市，由于技术创新力度不够，没有做到产学研有机结合；教育机制相对滞后，没有很好发挥科教资源的优势。此外，皖北地区六个地级市的乡镇企业发展规模较小，技术落后，劳动力和资源利用率低，致使大量农村剩余劳动力流向外省。据统计，皖北地区向外省转移的农村人口达70%以上，为其他省城市经济发展做出了贡献，却严重影响了本地区城镇化发展。

（四）城镇化发展资金短缺

由于城镇化发展速度较快，规模较大，大量非农人口在城市购房，这就要求有相应的住房供给、医疗保障、教育资源保障等配套设施。基础设施建设同样需要大量的资金投入。皖北地区经济发展水平滞后，财政收入不高，因而对城镇化基础设施投入十分有限，加之农村金融基础设施落后，国有金融机构资金主要投向城市大中企业，致使皖北地区城镇化发展所需要的资金得不到有效解决，发展速度自然缓慢，发展程度自然不高。

（五）农村劳动力素质相对不高

皖北地区农民自身文化素质不高，甚至部分为文盲，学习能力和适应能力也比较差，对他们而言，放弃土地带来的风险可能大于进城务工和生活获得的收益，为防后顾之忧，农民不会轻易放弃农村的土地到小城镇落户。加之当地农村缺乏农民再教育和技能培训机构，农民很难学到一技之长，即使进入城镇，知识技能低、文化素质不高的农民工也不容易适应不断变化的市场经济，因而很难在城镇立足发展，很大程度上制约了城镇化发展。此外，现有的二元户籍制度使农民工难以转变为真正的城镇居民，造成了诸多的不平等。我国土地管理制度规定农民不能自主流转自己的土地，使得农民得不到相应的财产性收益，落户城镇的经济成本和机会成本都增加了。不健全的社会保障制度使农民工进入城市后不能享有与城市居民一样的就业、养老、生活等方面的保障，这些都不利于城镇化的推进和发展。

三、皖北地区新型城镇化可持续发展路径选择

（一）优化调整产业结构，坚持工业化和城镇化双轮驱动

社会经济发展必须要经过相辅相成、相互促进的工业化和城镇化两个阶段。工业化发展不仅带来大量财政收入，改善了城镇基础设施，同时还解决了大量农村剩余劳动力的就业问题，对城镇化发展起着带动作用；而城镇化的发展增加了农民收入，为工业品销售提供了更加广阔的空间，加快了工业化进程。城镇化的发展，不仅要对各类工业和产业的相应配套设施进行逐步完善，而且要进行产业转移，在转移东部产业时要建设区域性先进制造业基地，同时加强劳动密集型产业基地的建设力度。吸引人口回流和农业剩余劳动力转移，带动消费需求，延伸产业链条，促进皖北新型城镇化和工业化协调发展。

（二）推进城镇的区域协同，实现可持续的发展

皖北六市要从整体利益出发，积极联动，有效交流。在产业上整体规划，区域内形成合理分工、有序竞争的良好局面，避免出现重复建设和资源浪费现象。此外要积极与安徽其他地区进行紧密合作，充分利用皖北地区的土地和劳动力资源优势，合理进行产业转移，利用南北共建现代产业园来带动皖北地区工业化发展，促进城镇化快速发展。

（三）切实保护耕地，实现“以城带乡”

在城镇化发展中，由于皖北地区自身的特点使得其城镇化发展和全国其他地区的发展不同。皖北地区人口数量多、密度高，尤其是农业人口众多，因此皖北地区新型城镇化具有自身的鲜明特点。皖北地区是全国主要农业区，在发展城镇化过程中，城镇发展与耕地保护矛盾尤为突出，城镇化建设要进行整体、长远规划，合理布局，有效保护农业用地。打造“以城带乡”式中心城市—县城—中心镇为结构的区域内生发展机制，适度提高皖北地区各中心城市和中小城镇容积率标准。

（四）改革城建融资体制和公共设施建设

积极行动，多方筹措资金，为基础设施建设提供必要的资金保障。在城镇基础设施建设中，不仅要扩大建设规模，而且要加强供水、供气、供电等保障民生的基础设施建设；抓好城镇交通设施建设，逐步形成快速便捷的交通运输体系；对教育、卫生、医疗等配套设施的建设要加快进度；不仅要加大城镇居民住房建设，而且要努力改善城镇居民居住条件，进行城镇绿化建设，在发展经济的同时加大环境保护力度，建设繁荣、绿色的美好家园。城镇规模的扩大以及各种公共设施的建设都需要大量的资金来推动，资金渠道要多样化，不能只靠政府财政拨款。要建立多元化的城建融资体制，政府主导、各种融资方式并存，采取民间集资、引资、银行信贷等方式筹措城建资金。

（五）提高农民整体文化素质

不仅要认识到农民整体文化素质的提高对城镇化的重要作用，还要采取具体措施提高他们的整体素质。如果大量文化水平过低的农村劳动力涌入城镇，不仅难以解决就业，还会带来一系列问题，如城市社保压力加大、失业率攀升、犯罪率提高，使城市居民和农村劳动力之间的差距加大。众所周知，虽然国家实行九年义务教育，但是农民整体文化素质还是比较低。各级政府应该加大义务教育实行力度，加大农村教育投资力度，为全面实施素质教育做努力。为了提高农民的职业素养和职业能力，重视农民的职业教育和继续教育，应有计划地建立一批职业教育中心，根据农村产业发展需求和农民实际状况，对劳动力进行有计划、有针对性的培训，为小城镇建设发展持续提供长期稳定的人力资源储备。此外，要创新各项管理制度，特别是加大户籍管理制度和土地制度的创新改革，吸引并留住大量的农村剩余劳动力，解决城镇化建设中人力资源缺乏的问题，并且从制度上保证城镇化健康发展。

四、总结

综上所述,皖北地区新型城镇化建设中遇到很多问题，如城镇化建设速度慢、发展水平较低、城镇规模偏小、对区域经济的带动力不强、环境污染严重等。因此，在城镇化建设中，我们应该在遵循其自身发展规律的同时，结合皖北地区具体的情况，科学合理地设计皖北地区城镇化建设的整体规划战略部署，分步分段、循序渐进推进。而且还应建立各个领域的专家组成的专家小组，对在城镇化建设过程中出现的新情况、新问题、新经验进行总结、分析，并及时提出解决办法，力争走出一条符合自身实际的可持续发展道路。

作者:汪正宏 单位:淮北师范大学管理学院

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