乡村旅游可持续发展法律保障机制研究

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摘要:2016年中央一号文件提出要大力发展休闲农业和乡村旅游产业，使之成为我国农村脱贫、农业现代化转型升级的重要抓手。当前，在乡村旅游已进入高速发展时期，我们必须要通过完善法制来确保乡村旅游发展的可持续性。笔者在本文通过对我国乡村旅游发展现状、法律保障机制对于乡村旅游可持续发展的现实意义、乡村旅游法律保障机制现存的问题等三个方面进行层层递进式的分析，最终提出了完善我国乡村旅游发展法律保障机制的对策建议。

关键词:乡村旅游;法律保障机制;对策性研究

近年来我国政府对于乡村旅游产业的发展日益重视。2016年1月27日的《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》正式印发，这是改革开放以来第18份以“三农”为主题的中央一号文件。这份文件中所提出的“大力发展休闲农业和乡村旅游”等内容更是引起了各界的高度关注。这是继2015年中央一号文件提出“推动农村一二三产业融合发展、挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值”之后，中央再次为推动乡村旅游产业的发展所作出的最高指示。我国政府希望做大做强乡村旅游，使之产业化，并最终成为我国繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业，顺利实现我国农业现代化的转型升级①。

一、我国乡村旅游发展的现状

党的18大以来，在我国政府的大力推动下，我国的乡村旅游获得了飞速的发展。这个在上世纪50年代作为外事活动需要才偶然出现的旅游种类发展到今天已经在我国的国民经济发展领域发挥出越来越大的作用。据2015年国务院的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》介绍，2014年，我国乡村旅游的游客数量达12亿人次，占到全部游客人数的30%。2014年乡村旅游收入3200亿元，带动了3300万农民致富。目前，全国有200万农家乐，10万个以上特色村镇。根据《中国休闲农业与乡村旅游深度调研与投资战略规划分析报告前瞻》数据显示，截至到2015年4月，我国的农业与乡村旅游经营单位达193万家，其中农家乐达220万家，规模以上园区超过4．1万家，年接待游客近8．4亿人次，年营业额超过3200亿元。这些数据显示，发展乡村旅游，不仅可以促进农民就业增收，而且可以带动农村二、三产业发展，促进农业产业转型升级和发展方式的根本转变，推进现代农业和美丽乡村的建设。

二、法律保障机制对于我国乡村旅游可持续发展的意义

(一)保护乡村生态资源的可持续发展

乡村旅游发展的前提是乡村生态资源的可持续发展，因为乡村旅游发展的宗旨是既要满足当代人旅游的需求，又不损害子孙后代满足其旅游需求的能力;既要促进旅游业的不断发展，又要有利于自然生态资源的可持续发展。乡村旅游的飞速发展对于繁荣乡村旅游市场、搞活农民经济、激活农村要素资源、增加农民财产性收入、在全国范围内实现脱贫致富确实大有裨益②。但在客观现实中却存在有效规划和管理缺失的问题，具体表现为保障措施跟不上乡村旅游发展的速度和规模，出现一些私搭乱建的现象、管理混乱的现象以及游客垃圾遍地的现象。在一些地区，因为乡村生态资源遭到大面积破坏直接导致了该地区的乡村旅游事业出现停滞不前甚至是倒退的情况。而法律保障机制能够使乡村旅游的发展步入法制化、规范化的道路。政府和相应的主管部门可以依据法律规定加强对规划审批、环境卫生等方面的监督管理，以确保乡村旅游的生态资源不被破坏，继而保障乡村旅游规范有序的可持续发展。

(二)促进农业现代化的转型升级

在2015、2016年我国政府的一号文件中都将农业现代化的转型升级放到了国家发展至关重要的位置。大力发展乡村旅游产业则是实现农业现代化转型升级的重要抓手。乡村旅游具有关联带动性强的显著特性，其拉动内需的作用十分明显。在我国建设美丽乡村的事业中乡村旅游产业可以发挥积极的作用。乡村旅游是指在乡村开展的旅游，其是以独具特色的乡村民俗民族文化为灵魂，以农民为经营主体，主要针对城市居民而展开的“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的旅游形式③。发展乡村旅游事业可以使广大农民在完成农业劳作后成为旅游从业者，从而促使传统农业向现代农业和旅游业转型。在这一过程中还可以带动较远距离的农民从事旅游运输、种植、养殖和商品生产，从而带动周边其它裙带产业的共同繁荣。现阶段，我国的乡村旅游产业在布局上缺乏必要的科学性，这导致我国乡村旅游整体上存在各自为政、单兵作战的问题。与此同时，在乡村旅游的管理上，缺乏相关的法规政策，对于乡村旅游产业的发展缺少指导和监督。游客在乡村旅游活动中纠纷时有发生。针对这些现实问题，需要我国政府制定完善的法律保障机制来进行管理，使得我国的乡村旅游在促进农民就业、增加农民收入、推动我国美丽乡村建设过程中发挥更大作用。最终使得我国政府顺利实现农业现代化的转型升级的具体目标。

(三)保障乡村旅游产业的有序开展

乡村旅游市场秩序的稳定与否对于乡村旅游产业的深入发展影响重大。因为乡村旅游市场秩序关系到游客、乡村旅游经营主体、乡村旅游市场管理者等各方主体的切身利益。而在现阶段，我国的乡村旅游市场秩序依旧被诸多的问题所威胁。首先是基建不足，配套不够。这导致客人对问题景点批评颇多，游客数量急剧减少，最终关门大吉。其次是管理混乱，竞争无序，市场中低层次建设较多、特色主体不够鲜明。再次，市场经营水平低下，服务观念落后，宰客现象严重④。这些问题的解决迫切需要我们政府通过法律保障机制来整顿市场秩序、规范经营主体行为，查处违法犯罪问题，制止无序竞争行为，以确保乡村旅游市场的秩序稳定，进而保障乡村旅游产业额有序开展。

三、我国乡村旅游法律保障机制现存的问题

(一)缺乏专项的法律法规

鉴于乡村旅游自身的特征，对于保障其健康发展的政策和法律也有着特殊的要求。其内容不仅要涵盖普通旅游立法的相关内容，还要涉及乡村旅游规划纲要、实施细则、环境保护、乡村旅游服务行业标准等专门性的内容。而长期以来，我国对于乡村旅游产业的发展缺少专门的政策和法律进行保障。对于乡村旅游，在我国的立法领域仅仅在2013年颁布实施的《中华人民共和国旅游法》第46条做了简单地规定:“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”，但纵观各地政府近年来的做法，大多以发展乡村旅游的指导意见这类的地方政府红头文件为主，并无专门针对乡村旅游的相关法律法规出台⑤。而作为指导意见的红头文件内容宽泛，缺乏可操作性，这种状况直接导致了相关行政执法部门在解决涉及乡村旅游的事务纠纷时往往缺乏具有针对性的法律依据⑥。

(二)缺乏统一的管理机构

乡村旅游以乡村生态资源为立足的根本，所以对其管理不仅仅涉及旅游管理部门还要涉及农业、林业、环保、城建等多个部门和领域。在很多地区，并没有设立统一的管理机构进行统筹管理，这往往会引起管理上的矛盾和冲突，最终导致在解决乡村旅游纠纷的过程中出现权力分散和监管不作为的情况出现，从而损害当事人的合法权益⑦。这种问题已经出现在乡村旅游的产品开发、规划审批、具体营销、售后服务等各个环节。很多地区乡村旅游产业长期存在过度开发、重复建设、服务落后、质量低劣、缺斤少两等问题，而且层出不穷，屡禁不止。在一定程度上，这些地区的乡村旅游管理体制的混乱不堪很大程度上掣肘了当地乡村旅游产业的可持续发展。具体而言，这些地区管理体制的混乱直接导致了在这些地区从地方政府到具体执法部门对各自的责任并未做出明确的界定。大家各自为政，自然会出现相互推诿、执法不力的情形。

(三)缺乏主动的环保意识

乡村旅游的法律保障机制一方面要求我们的政府要制定一整套完善的制度法规来保障乡村旅游的健康发展。另一方面也需要乡村旅游的经营者和旅游者主动参与到乡村旅游资源的生态保护当中去，要具备主动的环保意识。在现实中，大家都知道环境保护意识的重要性，但很多乡村旅游的经营者为了过度最求经济效益和规模、旅游者为了自身的便利而随处丢弃垃圾、踩踏草坪、过度开发、污染环境，最终导致生态环境被破坏、自然资源被浪费等问题的出现，这些问题已经影响到了人类的圣地珠穆朗玛峰、香格里拉的生态环境。而目前乡村旅游的经营者和旅行者主动环保意识缺乏，他们认为只要自己做到不乱扔垃圾、破坏环境即可。在别人破环境时，他们则大多持一种事不关己高高挂起的息事宁人的态度。以浙江安吉美丽乡村建设中的旅行者为例，乡村旅游中的旅游者具有主动环保意识的数量仍然停留在一个较低的水平线上。所以笔者认为，我国乡村旅游的经营者和旅游者依然缺乏主动环保意识。他们很容易受到周边人或者事物的影响。缺乏主动保护生态资源的意识。这需要我国环保部门加强对乡村旅游经营者和旅游者进行环境保护的宣传和教育，特别是可以通过我国举办一些具有较大影响力的国事活动作为宣传平台(例如G20杭州峰会)效果会更好。通过政府的宣传教育，力求使之具备积极主动的生态环保意识，同时在一定程度上了解我国政府的关于乡村旅游方面的法律法规常识知识。

四、完善我国乡村旅游可持续发展法律保障机制的对策与建议

(一)制定保障乡村旅游可持续发展的专项法规

对于我国缺乏乡村旅游专项立法这一固疾，我国政府必须加快相关专项法规的制定工作。各地政府可以根据我国立法法的相关授权，针对各自地域内的环境特征进行相关的乡村旅游立法工作。这些立法务必要涵盖各地乡村旅游发展的科学规划、实施细则、保护法规、环保条例以及全国统一的乡村旅游服务标准。这些法律法规对于乡村旅游可持续发展、旅游者合法权益的保障、乡村生态环境的保护意义重大。此外在一些具体环节，我国政府还可以适当借鉴国外关于乡村旅游法律保障机制的先进经验来完善我国的乡村旅游法律保障体系。在税收环节，我国地方政府可以借鉴美国的相关经验，根据本地实际情况，在征得上级政府同意的情况下，以地方性规章的形式制定一些符合本地特色的税收优惠政策，允许地方政府对从事乡村旅游事业的个人和团体减免税赋，以帮助本地区内的农民通过乡村旅游脱贫致富⑧。

(二)设立统筹兼顾的乡村旅游管理机构

乡村旅游的可持续发展除了法律法规体系完备之外，设立全责清晰统筹兼顾的具体执法机构同样重要。好的法律归根到底是要靠执法机构的执法来体现出法律的价值，因为只有完善的管理体制才能保障管理无纰漏，才能真正发挥出法律法规的真正作用。笔者认为我国政府可以根据各地实际情况，制定因地制宜的乡村旅游管理委员会。由其来协调统一统筹兼顾该行政区域内涉及乡村旅游事宜的农业、林业、城建、城管等部门利益。对于涉及乡村旅游的事务纠纷，乡村旅游管理委员会具有唯一的管理权限，以此来厘清各部门管理权限。同时还要设立相应的监督机构，对旅游管理委员会的具体执法进行监督，以确保该部门做到严格执法、科学执法、人性化执法，杜绝徇私舞弊、贪赃枉法的情况出现⑨。只有公正无私不偏不倚的执法才能最大限度确保乡村旅游各方参与者最大的合法权益。

(三)提高乡村旅游参与者环保意识的主动性

保障乡村旅游的可持续发展同样离不开乡村旅游参与者环保意识主动性的提高。只有乡村旅游的参与者主动参与到保护乡村旅游资源的事业中去，不仅能做到对自己严格要求，在乡村旅游的过程中不乱扔垃圾、不乱踩草坪、不过度开发、不污染环境，还能主动的对他人破坏生态环境的各种行为进行及时制止，这样才能从根本上改善我国乡村旅游资源的保护状况。而加强乡村旅游环保意识，这也是我国政府大力发展乡村旅游事业的原因之一，同时他也是我国乡村旅游发展的具体目标之一。乡村旅游参与者生态环保意识主动性的提高也能够在一定层度上反应出我国公民自身素质在得到不断的提升。而提高乡村旅游参与者生态环保意识的主动性是需要一个长期的过程的，只有我国政府不断努力培养和加强乡村旅游参与者环保意识的主动性，才能真正发挥出我国乡村旅游法律保障机制的作用，确保我国乡村旅游事业的实现可持续发展。

作者:蔡振京 贾洪格 胡齐乐 单位:浙江树人大学

注释:

①马继刚，窦志萍．乡村旅游促进社会主义新农村建设对策研究［J］．渤海大学学报(哲社版)，2006(6)．

②丁珊．农村产业融合发展中乡村旅游的法律保障探析［J］．农村发展，2015(12)．

③罗东娥．论促进我国乡村旅游可持续发展的法制建设［J］．改革与战略，2009(4)．

④李孟娣，李洁．浅析乡村生态旅游可持续发展的法律保障［J］．农业经济，2016(2)．

⑤宋才发．＜旅游法＞是编制和实施旅游发展规划的法律保障［J］．法学杂志，2013(10)．

⑥唐学军，陈晓霞．天府新区“两湖一山”乡村旅游资源开发中的法律问题研究［J］．成都师范学院院报，2015(9)．

⑦王艳艳．乡村社区参与景区利益分配的法理逻辑及实现路径———基于现行法律制度框架视角［J］．旅游学刊，2015(8)．

⑧陈雪钧．国外乡村旅游创新发展的成功经验与借鉴［J］．重庆交通大学学报(社科版)，2012(5)．

⑨戴丽霞．乡村旅游发展的法律监管机制研究———立足于海南特色乡村旅游建设［J］．农业经济，2014(9)．