对接国际高标准经贸规则分析

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摘要:从融入国际经贸体系对接高标准规则视角看，我国面临的堵点突出体现在国有企业竞争中立、数字贸易以及劳工标准等方面，集中表现为我国现有的国内规则与美欧等主导的国际规则发展有明显差异。如何加快适应全球新一轮国际经贸规则变革重构的大趋势，积极参与全球经贸秩序重塑，应对国际经贸规则发展的新情况、新问题，并把握规则主动权，是我国构建更高水平开放型经济新体制的重要任务。

关键词:高标准经贸规则；国有企业；竞争中立；数字贸易；劳工标准

受肺炎疫情全球大流行冲击，世界经济严重衰退，贸易和投资大幅萎缩，全球产业链供应链面临断裂风险，叠加逆全球化、贸易保护主义等影响，从全球不同层面合作、贸易投资以及与国际规则接轨等多个视角来看，在国内国际双循环中仍存在不少梗阻。当前我国正在建设更高水平的开放型经济新体制，积极融入国际经贸体系，推动WTO改革和多双边区域投资贸易合作机制。目前推进国内国际双循环在国际规则方面的堵点及难点集中表现为我国现有的相关国内规则与美欧等主导的国际规则存在差异。

一、国有企业竞争中立规则

美欧致力于主导新一代高标准国有企业国际规则，竞争中立成为我国国有企业对接国际化规则的重要门槛。从内涵看，竞争中立植根于维护市场公平的竞争规则和竞争理论中，其基础来源为“非歧视原则”，核心要求是消除国有企业享受的不公平竞争优势。其政策目标是给参加市场竞争的各类主体创造公平的经营环境，进而提高市场效率，为消费者提供更多的福利。竞争中立的实质是约束政府在竞争性市场中的行为，实现国有企业商业行为的“公司化”和公平竞争。从这个角度看，竞争中立规则中蕴藏的公平竞争理念可为深化我国国有企业改革提供动力和压力。1995年澳大利亚联邦各州和地区达成《竞争原则协定》，要求政府在所有企业的商业竞争之间保持中立。1996年在《联邦竞争中立政策声明》中明确了竞争中立概念:“竞争中立是指公共部门的商业行为不得因其国家所有权的特殊性而享受私人部门不能享受的竞争优势。”澳大利亚提出竞争中立政策的目标是消除本国国有企业凭借政府支持获得的竞争优势，从而在其参与的商业活动中造成资源配置扭曲，促使政府在国有企业与私有企业竞争时保持中立。近年来双边和区域贸易协定对国有企业的定义深受以OECD(经合组织)报告为代表的国际软法的影响，逐渐演进形成以企业所有权归属为主要标准的立法模式。《OECD国有企业公司治理指引》明确将国有企业界定为，国家通过拥有全部、多数所有权或者重要的少数所有权得以掌握重要控制权的企业。在《竞争中立:确保国营企业和私营企业间的公平贸易》的报告中，OECD认为竞争中立政策适用于由国家所有的机构，只要这些机构在相关市场上实质或潜在与私营企业存在竞争并且可以被视为是“商业实体”。OECD报告中的国有企业界定标准为近年多双边区域贸易协定所采用。美国在竞争中立政策上升为国际规则过程中扮演主导者角色。在次贷危机之后，美国积极推动竞争中立原则的国际法治化，积极在双边和区域贸易协定植入竞争中立条款，希望通过重塑国际规则来平衡来自新兴经济体国有企业的竞争压力。从FTA(自由贸易协定)、BIT(中欧投资协定)到OECD(经合组织)、TPP(跨太平洋伙伴关系协定)及TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)，美国致力于在WTO之外推行竞争中立制度，并在USMCA(美墨加三国协议)中基本确立了其认可的竞争中立国际规则模板。总体看，美国模板强调国有企业与国家制定垄断企业的“国家”色彩，将澳大利亚模式中主要针对国有企业治理的约束条款，扩张为针对政府和国企活动的评判标准。下一步，美国将在全球范围内通过多双边协定积极推广竞争中立制度，使其成为一项具有评判功能的国际贸易与投资规则。从国际实践来看，美欧各国普遍认为违背“竞争中立”原则主要表现在国有企业在市场竞争中优先获得以下优势:包括直接财政补贴、信贷优惠与担保、政策垄断及资源垄断、破产例外、信息披露与实际成本透明度低、税收与政府采购的优势、对国民长期较低的分红贡献比率等。竞争中立规则对我国的制度挑战主要体现在以下几方面。一是受竞争中立规则约束的国有企业范围尚未明确。我国现行法律制度缺乏对国有企业的明确界定。从国际规则看，从CPTPP(全面与进步跨太平洋伙伴关系协定)到USMCA(美墨加三国协议)，对于国有企业界定呈现范围逐步扩大的趋势。截至目前，国资委并未就国有企业的定义进行统一的具体规定。近年来国资委的一系列规范性文件，体现了其对“国有企业”界定的基本态度，即国资委主要以其对所出资企业的全资控股、绝对控股或连续多层级的绝对控股，作为认定所出资企业“国有”身份的基本标准。二是竞争中立规则对国有企业的商业运作要求显著提高。竞争中立要求，对国有企业商业活动和非商业活动在结构上进行分离，并且实现对商业活动的市场化运营。然而从实践看，我国的国企分类至今尚未取得实质性进展。商业类和公益类国有企业仍不能清晰划分。因而，竞争中立规则中确立的商业活动及商业考虑要求在我国国有企业中仍难以做出明确的界定。如果完全按照USMCA规则或美日欧的“市场导向条件”进行界定，则不利于按照我国国有企业的实际界定商业活动和商业考虑的标准。三是非商业援助原则把税收优惠、融资优待等国有企业的补贴均纳入竞争中立的限制范围。长期以来，受到多重因素的影响，我国国有企业虽然通过公司化改革获得法人主体资格，减少或消除政府对其日常经营的干预，但政府仍可通过若干经济管理职能方式给予市场主体一定税收优惠和融资优待，而这些待遇易受限于竞争中立规则。

二、数字贸易

数字贸易作为一种新型的贸易形式在全球范围内广泛兴起，引发全球价值链、供应链、产品链、服务链重构。推动构建数字贸易规则新体系，成为当前国际贸易新规则的核心内容。美国通过TPP、USMCA等一系列机制，已初步形成数字贸易规则“美式模板”，意图掌握国际贸易新规则的话语权与领导权。目前在数字贸易内涵、跨境信息流动、个人信息保护等方面我国与国际规则仍有较大差异。一是关于电子商务与数字贸易的内涵。至今WTO各成员方对于采用“电子商务”还是“数字贸易”持有不同的观点，对其具体含义也未达成一致意见。我国向WTO提交的提案支持采用“电子商务”概念，提出应该重点关注通过互联网的跨境贸易商品，连同相关的支付和物流服务，并注意服务贸易的数字化趋势。美国在WTO电子商务谈判中明确主张采用“数字贸易”概念，认为传统电子商务仅指通过互联网进行的货物或服务贸易，涵盖范围较窄，而“数字贸易”能够更加准确地涵盖通过电子方式进行贸易的所有相关领域。二是在跨境数据流动及禁止本地化存储方面，我国肯定数据跨境流动对经济贸易发展具有重要意义，但数据流动必须以安全为前提，因为这关系到WTO各成员的核心利益。为此，数据的有序流动应符合各成员的国内法律。美欧等WTO多数成员高度关注数据跨境流动对于推动全球电子商务发展的重要性，在提案中均提到允许数据的跨境流动以及禁止数据本地化存储。三是个人信息保护规则。数字经济时代，数据流动进入爆发式增长阶段。跨境数据流动导致的个人信息安全问题引发各国担忧，也采取了不同的应对措施。我国《网络安全法》明确提出保护消费者个人信息。《电子商务法》第23－25条规定应当给予个人信息保护，但相对仍比较宽泛。我国法规严格管理和保护个人信息跨境流动。在数据隐私和数据跨境流动问题上，美国与欧盟的主张有明显分歧。美国着重强调信息和数据的自由化，欧盟则主张优先对数字内容加强保护，强调个人信息有效保护和数字服务提供商有效监管下的数字贸易自由化。

三、劳工标准

从劳工标准条款看，以CPTPP协定为代表的国际劳工规则沿用1998年国际劳工组织宣言中的劳工权利和原则，各方同意，在其法律和实践中纳入和维持1998年国际劳工组织宣言所承认的基本劳工权利:组织和参与工会的自由和集体议价的权利，消灭强迫劳动，消灭童工现象和禁止某些极端恶劣的童工形式，消除雇佣歧视。它们也同意制定法律规定最低工资、最长工作时间、职业安全和健康条件等。此外，各方还承诺在本国消灭强迫劳动，包含一些承诺，如阻止进口由强迫劳工或童工所生产的货物，或包含强迫劳动成分的货物，不论其产地是否是成员方。我国劳工规则在立法和执行层面与国际劳工标准规则之间存在差距。目前国际劳工组织共制定189个公约，中国已经批准的有26个，其中有3个已声明废止不用。在现有对中国有效的23个公约中，有4个是ILO(国际劳工组织)基本公约，即《同工同酬公约》《(就业和职业)歧视公约》《最低年龄公约》以及《最恶劣形式的童工公约》。就国际劳工组织《宣言》中承认的四项劳动者基本权利(结社自由及有效承认集体谈判权、消除一切形式的强迫劳动、有效废除童工、消除就业与职业歧视)而言，我国已经批准有效废除童工和消除就业与职业歧视的国际劳工公约，因此在FTA中纳入这两项劳工标准没有法律上的障碍。然而，规定结社自由及有效承认集体谈判权、消除一切形式的强迫劳动的国际劳工公约我国还未批准，这四项劳工公约对我国不具国际法效力。目前CPTPP成员国中越南积极向劳工标准靠拢，已修订了其国内的《劳动法》，允许劳工自建代表性组织。

四、对策建议

(一)积极推进国有企业的制度型深化改革

立足我国的市场经济体制运行特点，以推进市场公平竞争为核心理念，以对接国际竞争中立规则为目标，积极推进国有企业的制度型深化改革。一是积极主动参与国际国有企业规则的制定，利用多边、区域或双边贸易谈判，提出符合中国利益的国有企业规则。二是明确我国界定国有企业的标准，可结合当前阶段的国有企业混合所有制改革，最大限度发挥政府作为大股东的管理决策优势，同时防止国有企业不恰当地被竞争中立政策规制。三是推动国内国有企业分类改革深化落地。在国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》的基础上，以商业类国有企业和公益类国有企业的划分为基础，着重关注商业类国有企业相关政策中可能具有政策扶持导向的敏感规定。四是完善国有企业信息披露制度，增强国有企业透明度，设定合理豁免条款。

(二)积极推进WTO电子商务谈判

在数字贸易规则的构建中积极承担重要角色，将数字贸易规则的构建与我国制度型开放紧密结合，积极推进WTO电子商务谈判。一是以WTO各成员方基本达成共识的条款作为谈判基础，形成谈判文本中稳定的合意部分。该部分主要包括电子交易产品不征收关税、透明度、为使用电子商务的消费者提供保护、保证电子商务用户的个人信息得到保护、互认法律和鼓励使用可交互操作的电子验证等条款。二是针对分歧较大的条款，具体分析WTO主要成员对于该条款的主张，评估我国现有相关法规与各成员国主流主张的差异，寻求可能达成合意的平衡点。对于我国现行相关法律规定相对笼统的领域，可考虑通过进一步细化相关规定明确实施细则，降低谈判分歧，推动实现WTO框架下电子商务规则的形成。

(三)积极争取重塑新一轮劳工标准规则的话语权

通过对话协商的方式积极向贸易伙伴推行该劳工标准，增加我国在贸易方面的谈判筹码和力量。一是在立法层面积极推进国际劳工标准的加入、批准和适用工作，并结合国际贸易劳工条款和核心劳工标准等内容，完善相关立法。二是加快劳工敏感领域的试点，如试点允许部分员工就部分事项开展合理的集体协商等。

参考文献:

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作者：郝洁