城镇化与经济发展的诠释

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本文作者：丁建臣刘亚娴孟大伟

我国城镇化与经济发展的协调性：定性与定量分析

定性分析：城镇化与GDP无明显相关性2011年我国城镇化率超过50%，城镇化进程处于加速发展阶段，城镇吸纳就业能力不断增强，城镇就业人员占全国就业总人口比重从1978年的23.7%上升到2011年的47%。与此同时，我国产业结构不断调整，三大产业增加值占国内生产总值的比重由1978年的28.2:47.9:23.9，调整为2011年的10.1:46.8:43.1，第一产业比重明显下降，第二产业比重略有上升，第三产业比重大幅提高。三大产业就业比重变化显著，三产就业人口比重由1980的68.7:18.2:13.1，调整为2010年的36.7:28.7:34.6，第一产业就业人口显著下降，二、三产业就业人口不断增加。由表1可知，我国城镇化率与GDP增长率之间无明显相关性，产业结构和就业结构调整与城镇化水平趋势相同。定量分析：城镇化滞后于经济发展1.城镇化滞后于经济增长和工业化。就城镇化与经济增长的协调性而言，按照钱纳里标准，人均GNI（以前称为GNP）为200美元时，所对应的城镇化率为36.2%，我国1980人均GNI为193美元，可近似为200美元，而我国当年实际城镇化率仅为19.4%，偏离理论值16.8个百分点；人均GNI达到500美元、800美元和1000美元时，所对应的城镇化率分别偏离理论值24.2%、26.7%和25.7%；人均GNI大于1000美元后，城镇化率仍持续低于理论值中位数，若以实际值作比较，差距仍在20%以上（见表2）。由此可见，我国城镇化水平严重滞后于经济发展水平。就城镇化与工业化的协调性而言，世界城镇化发展的普遍规律是城镇化超前于工业化或者与工业化基本同步，当人均GNI超过300美元时，城镇化水平应明显高于工业化水平，并对工业化发展起到推动作用。近十年来我国工业化率持续高于城镇化率，但差距呈现不断缩小趋势，2010年我国城镇化率首次超过工业化率，城镇化对工业化的拉动作用初显（见表3）。2.城镇化滞后于产业结构和就业结构调整。城镇化发展的不同阶段对应着不同的产业结构和就业结构，伴随着城镇化水平的提高，第一产业在国民经济中的比重应不断下降，第二、三产业特别是第三产业比重不断上升，农村人口向城镇集中，就业结构发生变化，第一产业就业人数下降，第二、三产业就业人数上升。我国的城镇化进程基本符合上述规律，但从具体数据定量分析来看，我国城镇化水平滞后于产业结构和就业结构（见表4）。以我国三大产业产值比重与就业人口比重对比分析可知，我国第一产业产值最低，就业人口比重却最高，第二、三产业产值比重高于就业人员比重（见表5）。

制约我国城镇化与经济协调发展的主要因素

第一，基础设施建设滞后，投资吸纳能力较弱。按照世界银行发展报告，基础设施存量每增加1%，GDP相应增加1%，基础设施建设对经济发展具有正向的促进作用。[2]我国多年来基础设施建设投入低于发展中国家平均水平，严重制约了我国城镇化与经济协调发展。由于资本性投入不足，不仅限制人口流动，降低了城镇居民公共福利，而且增大企业经营成本，削弱企业盈利能力，企业规模经济效应难以有效发挥。第二，土地和劳动力要素管理制度存在缺陷。现有土地产权制度易造成土地资源浪费，由于土地归集体所有，农民无法切实享有土地所有权和最终处置权，因此考虑到以后的生活保障问题，农民即使进了城也不愿放弃土地承包经营权，导致大量土地资源闲置和浪费。由于土地征用制度实施过程违规严重，国家或者地方政府垄断着土地一级市场，很多地方政府强制无偿征地或给予少量补偿，土地对农民的“保险”功能丧失，失地农民只能游离于城市边缘。[3]不仅如此，户籍管理制度造成进城农民归属不明，在城乡分治的户籍管理制度下，人口迁移与人口结构优化相脱节。第三，政府公共品供给总量短缺、结构畸形。目前我国尚未建立全覆盖社会保障法规体系，已有法规约束作用和执行效果也不尽人意。由于社会保障覆盖范围较为狭窄，社会保障政策的歧视性对人口迁移形成排斥作用。截至到2011年底，我国五项社会保险基金累计结余2.87万亿元人民币，社会保障资金运营管理效率低下，社保资金巨大安全隐患不容忽视。第四，财政金融制度设计先天不足。基础设施的公共物品属性决定其投资和收益不成比例，资本天生追逐利益，城镇基础建设因此对多数投资者缺乏吸引力。而商业银行用于城镇化建设和经济发展的资金收益较低，其吸引力相对于大型企业的生产性投资、成长性企业的风险投资等要小得多。第五，经济结构性矛盾积重难返。三大产业结构失衡，地区产业优势尚未充分发挥，对周边地区辐射带动作用亦难以充分发挥。环境污染破坏严重，资源浪费明显，城镇化建设中的重复建设耗费大量人力物力，造成劳动力资源和自然资源浪费。

促进我国城镇化与经济发展相协调的政策建议

第一，以城镇基础设施建设熨平城乡经济鸿沟。中央或地方政府应出台专项政策法规，明确基础设施建设的重要地位和合理规划方案，避免重复建设、形象工程和政绩工程，保证工程建设的合理性、有效性和实用性；集中有限资金，重点用于公路、铁路、广播电视、通讯、电网改造等领域，为企业生产和居民生活营造良好基础设施环境。第二，以生产要素流动催生城乡体制改革。完善土地征用制度，避免盲目征地造成的土地闲置浪费，消除现有征地过程中存在的随意性和强制性；完善土地流转制度，保留进城农民土地承包权和收益权，通过土地转租、代耕等形式将原有分散的小块土地整合为大型农场，提高生产效益，增加进城农民收入，提高其生活保障；完善户籍登记管理制度，消除以户籍为基础的就业、教育等方面的户籍歧视，实行城乡一体化管理；完善户籍迁移制度，逐步放松农民进城落户条件限制，对在城镇有固定居住场所、固定职业、一定工作年限、稳定收入来源的农民，按照适当比例允许其户籍迁入城镇。第三，增加政府社会公共品有效供给。完善社会保障相关法律法规，规定有缴纳义务的企业或个人必须按时足额缴纳社保资金，加大对拖延、拖欠社保资金的惩处力度，保证资金来源的稳定性；制定科学规范的管理和运营模式，建立社保资金管理监控机制，坚决打击贪污、挪用社保资金的违法行为，保证社保资金的安全性；拓宽社会保障覆盖面，将全社会成员都纳入到社会保险体系中来，同时应重视社会福利、社会优抚、社会救济等形式的辅助保障作用；扩大社会保障资金来源，拓宽社保资金投资领域，提高其盈利能力，通过发行债券、提取财政收入、社保资金投资收益留存等方式，补充社保资金。第四，重构财政金融制度。创新投融资形式，本着“谁投资，谁受益”的原则，通过发行城市建设债券筹集资金，从财政收入中拿出一定比例回报投资者，形成政府、企业、居民三方共同出资的投资模式；地方政府应转变观念，打破筹资地域限制，抓住产业结构调整和产业转移的有利时机，充分利用自身优势，扩大招商引资，缓解本地资金不足压力；加大城镇化建设信贷支持力度，金融机构应当转变观念，以长远利益为出发点，本着“反哺社会”的公益性原则，加大对城镇化建设各个环节的资金支持力度。第五，变革经济发展方式。[4]大力发展第三产业，增加城镇就业岗位，提高产业附加值，满足居民日益增长的物质文化需求，促进城市文明发展；优先发展节能环保产业，积极研发高效清洁新能源和降低能耗技术，提高能源利用效率；大力发展循环经济，积极研究资源回收和循环使用技术，提高资源重复利用率；开发和引进环保型设备，加强对大气污染、水污染等综合治理，避免重蹈发达国家先污染后治理的覆辙；大力建设生态工程，退耕还林还草，退田还湖；重视历史文化遗产和自然遗产保护，严厉打击破坏自然遗产和文化古迹、偷盗倒卖文物等违法犯罪行为。