低碳经济的信息法律

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本文作者：刘大洪廖建求工作单位：中南财经政法大学

低碳经济发展中存在信息失灵低碳经济发展中信息失灵的表现形式在于环境资源信息的稀缺性、信息外部性。从信息角度看，环境资源的稀缺程度及容量大小均表现为一种信息。资源的储存量、开发利用程度、保护程度等都必须以信息的方式存在。这种信息不仅对于资源安全具有至关重要的决定作用，而且还是资源开发利益主体的利益最大化及资源消费者的效应最大化不可忽视的变量因素。此外，环境的容量大小及可容纳的量也是可持续发展、人类共同利益实现的关键条件。可以说，环境、资源是一种公共产品，同时也是一种信息的体现。低碳经济是一种低能耗、低排放、低污染的经济模式。能耗、排放、污染等都与环境资源信息息息相关。正因为环境、资源的稀缺性，追求个人利益最大化的市场机制无疑在生态环境资源配置上存在“失灵”现象。这种失灵也正为政府介入生态环境资源的配置提供了正当性经济理由。就充分体现政府干预理论的低碳标志认证制度来说，政府通过制定低碳标志认证制度既为市场竞争制定减少负外部效应的规则以保障市场经济有效运转，又充分发挥对市场的监督、信息服务、沟通和公证作用。从外部性角度看，低碳经济也存在信息外部性。罗德里克在论述新产业政策的必要性的时候指出，市场存在“信息外部性”和“协调外部性”。他认为，一个国家生产结构由单一到多样化的转变需要一个“自我发现”的过程，即企业家引入新技术、试验新的生产线并建立适应本地条件的新产业，这是一种创新活动。尽管这种创新具有巨大社会价值，但由于创新者要承担全部的失败成本，而一旦成功，由于模仿的存在，他又不得不让别人分享创新的成果，结果往往使得创新的社会收益大于创新者个人收益，这样，创新活动就会受到抑制，从而产生“信息外部性”［1］。低碳经济是相对于高碳经济而言的，低能耗、低排放、低污染是其区别于高碳经济的显著特点。高碳经济向低碳经济转变的过程中必然会催生一批新兴产业。按照信息外部性理论，这一过程的实现必然会存在信息外部性，而要克服这一市场“信息外部性”必须依靠政府制定相应的法律法规及公共政策。综上所述，环境资源信息的稀缺性、信息外部性的普遍性都呼吁政府的法律和公共政策有所作为，而政府通过法律制度对环境资源信息稀缺性、信息外部性作出反映的过程实质上是对低碳经济发展中信息失灵的法律治理过程。

低碳经济发展中信息失灵的法律治理原理从一般意义上看，法律能为发展低碳经济的行为提供指引和激励。在信息社会中，信息决定着由谁对个人行为进行监督。在低碳经济发展过程中，个人行为如果能被花费较低的主体监督，其他主体必须花费较大的成本对该行为加以监督，那么由信息成本较低的主体行使监督权是有效率的制度安排。法律制度的有效性在于其激励效应，无论普通法还是大陆法系。激励是法律的一个基本功能，那么法律作为一种激励，应当提供获得单个个体的信息能力。给定信息结构，法律对个人行为的激励是通过惩罚的力度和范围来达到的。张维迎认为，法律通过责任的配置和侵权行为的赏罚规则的实施，内部化个人行为的外部成本，诱导个人选择增进社会福利的行为。其实在法律框架中，激励机制并非仅通过责任的分配来实现，每一种激励机制都代表着一种权利、义务、责任的再分配方案，不同的激励机制意味着不同的权利、义务、责任的再分配方案，可以说，激励的核心是如何设计一个最佳的权利、义务、责任的再分配方案，诱导当事人采取从社会角度来看最优的行动。庞德认为，“有关保障实质利益的观念以及有关这些利益据以保障的法律权利的观念乃是在此后的法律发展中出现的。尽管逻辑序列是利益、法律权利、义务和救济，但是历史序列却正与此相反，亦即救济、义务、法律权利和利益。”［2］可见，法律救济方式的齐全、义务的合理配置和法律权利的授予及各种利益的调整对于发展低碳经济的激励具有实质性的意义。因为，发展低碳经济要求降低石化能源消耗、减少环境污染以及较少二氧化碳排放，这些都是对行为的调整和规制。行为规范背后隐藏的是对利益的均衡，而低碳经济发展是通过法律对行为主体之间的权利、义务、责任的再分配实现的。从特别意义上讲，低碳经济信息法律是规范低碳经济发展的一项重要法律组成部分。经济信息是指收集、处理和传递重要经济数据，这些数据是制定经济计划和作出其他重要经济决定的依据。它提供了国家从事经济活动所必需的事实根据和专业依据，比如经济统计是国家做出经济决定和从事经济活动必不可少的确切信息依据。经济信息的内容非常广泛、不能列举殆尽，故从功能上说，经济信息是一个集合概念。经济信息可以分为国家经济的统计信息和由国家的信息。这两种经济信息均是以国家为中心而展开，有时以国家法律的强制力为保障，因而很多经济法律都有相关的数据征集规定。在法律框架下，经济信息征集主体可以是国家、私人经济研究所、市场和民意调查机构以及行业协会，在必需且符合比例原则的前提下，中小企业也可以依法享有经济信息征集的主体资格;在国家成为经济信息征集主体的场合，经济组织、行业、协会及个人(如经济专家提供经济咨询)均是相关经济信息提供的义务主体。国家的经济信息日益重要，市场经济主体能够最大限度地获得影响市场的重要因素的信息是实现完全有效竞争的前提条件。但是，经济主体在收集经济信息方面存在理性的有限性，不可能收集到影响其经济行为的完全充分信息，而且政府部门虽然在收集国家制定影响经济活动及维持经济稳定的法律方面的信息虽然存在着比较优势但同时也存在局限性。所以，国家的年度经济报告及各项补贴报告往往成为制定经济政策的依据，国家也有义务向公众、个体经营主体提供经营决策必需的信息。有时政府的与市场有关的经济信息会构成对竞争当事人的权益侵害，但是，有关安全警告、建议、商品的碳足迹测试结果、产品的低碳标识及生态监测报告等方面的信息并不构成侵权，因为这些信息是依照法律的，也注意到了信息的准确性和专业性，没有对市场竞争关系构成威胁。从本质上说，低碳经济信息法律是对公共服务领域即计量检验行业加以规范的法律。诺思指出，制度就是一系列被制定出来的规则，其主旨在于约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。在一个有序的社会中，制度为人们提供了相互影响的框架，制度的建立有利于经济活动效率的提高。如果把调整分为总和调整和个别调整，那么低碳经济信息法律则为个别调整形成了所需要的数据条件。它相对于生产和服务相关的具体经济领域表现出来的关系，和在总体调控中经济监督之于社会成本经济、规制经济和发展经济的关系相似，又具有宏观经济发展和稳定的因素。不仅如此，整个社会可持续发展意识的薄弱，再加上市场信号可能是误导性的，就会导致众多的市场主体追求被误导的或短视的事务，自由市场的后果可能就是社会资源的大量浪费［3］。因此，能够有效并及时地反馈信息，是低碳经济发展的法律与政策体系应有的功能和目标之一。此种法律机制应当包括低碳计量检验的法律制度。低碳计量检验分为统计、咨询业、资料保护、会计业、审计业、测量和气象服务等。其内容涉及以下方面:资源价格信息机制，包括资源的稀缺程度、供求关系和外部成本等方面的内容;税收信息机制，主要通过税收法律制度的建立健全，使煤、石油和天然气等在内的化石燃料产品的开发、使用、排放、消费等行为按其碳含量的比例征税，以此引导各类经济行为;碳排放配额即许可证信息机制，这一机制的主要内容应包含配额的分配信息、交易信息及对它们的披露和监督信息，目的是为了在国内形成标准化的交易合约以便改观信息不透明的现状，在国际上增强中国企业在谈判中的地位。从市场失灵角度看，发展低碳经济的法律制度体系关键在于克服信息失灵问题。一方面，经济理性是一种信息。个体理性信息表现为个人行为选择的根据在于在资源有限的条件下寻求效用最大化，行为主体偏好搭便车而不愿承担实质性的责任和义务以致气候状况恶化是符合个体理性选择的，而这种有限的个体理性则没有意识到气候状况恶化的集体安全威胁。然而集体安全则是集体理性、公共利益的体现，这就非常有必要将个体理性转变为集体理性。这一转变必须通过建立起共同的法律规则或者机制促使生产者、经营者、消费者、监管者、决策者、执行者之间的平等合作而实现。作为实现低碳经济有效手段的低碳标志认证制度，它不仅通过给从原材料采购、生产、使用和废弃全过程排放的温室气体量低于国家标准的产品发放低碳标志，来引导企业努力生产低碳排放型产品;而且它还可以提供给一般消费者一个直接、有效、客观、准确的环境影响评估，以使他们能很好地了解所购买产品或服务的环境性能，使他们能通过识别低碳标志的简单方法来指导和判断购买行为是否有利于节约能源和碳减排［4］。因此，低碳标志传达了产品碳排放的信息，在一定程度上也完善了气候变化信息的渠道。另一方面，发展低碳经济的政府干预面临的最大障碍应该是政策悖论问题，即政府干预是为了克服信息不对称问题，但政府干预又面临着信息不对称问题。政策悖论的解决是保证政府干预政策可靠性及有效性的根本性条件。其解决的途径是确立多部门参与的决策协调机制，建立各级政府推动、企业和公众广泛参与的发展低碳经济的体制和行动机制。因此，应当解决如何在法律制度框架内设计政府主导下公众参与的决策程序、方式、异议的提出及处理、决策结果的公示等问题。从动力角度说，低碳经济法律能为低碳经济发展的各参与主体提供经济激励的信息。经济激励机制是以市场为基础的激励机制，它是按照价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段调节或影响实施低碳经济主体的行为，以确保低碳经济的运行。经济激励通过实施经济政策，给市场主体一定的经济刺激，当企业或个人的行为符合要求时，行为人将获得一定的经济利益，反之行为人将会受到相应的经济处罚。比如，低碳标志认证将建立生产企业和消费者参与的激励机制;政府绿色采购，可以通过政府采购的市场影响力引导供应商的决策及市场竞争取向，并通过政府采购的示范效应引导绿色消费。

国外对低碳经济发展中信息法律治理的实践针对低碳经济发展中的信息问题，美国、德国、日本、英国、意大利等国家已经开始了相关的立法实践。(1)美国的立法实践主要在于碳标签、能源效率标准等法律制度方面。为了准确地掌握碳排放量的排放信息，美国成立了世界资源研究所专司碳排放的测量和监测。为了引导消费者在作购买决策时像关注价格和品质一样关心商品的碳足迹指数，将碳标签的价值充分凸显出来，美国确立了在商品上加注碳标签制度。百事公司率先在其附属公司生产的Walkers奶酪洋葱薯片上加注碳标签，随后，Timber-land、GM、Dell、HomeDepot等公司都表示要在其生产的商品上加注环保标志。目前这一制度的适用范围已扩大到70多种商品［5］。在提升车辆运行的能源效率方面，美国政府对交通工具耗油量公布了更加严格的标准，以此提高燃油效率标准。根据标准要求，每年提高4%的燃油效率目标，通过此计划，约可节省5000亿加仑石油以及60亿吨温室气体排放量，到2016年美国车辆燃油效率的平均水平达到35英里/加仑(约为14.9公里/升，即汽车百公里耗油量不超过6.6升)，这意味着，汽车燃油效率比目前标准提高将近40%。这一能效标准的制定和实施，使2007年《能源独立和安全法》规定的时间提前了4年。(2)德国政府非常重视低碳经济发展中的信息法律建设。首先，根据需求是供给的有效政策与措施，德国政府认为，消费者必须能够有效取得相关信息，以激励高效率产品的生产。为此，德国政府依据市场效率信息制定效率标准，并于5年后将此效率标准作为厂商生产的产品退出市场的准则。其次，法律制度策略上，德国政府制定了《环境相容性监测法》并确立了动态的能源标示(Con-tinuedDynamicDevelopmentofEnergyLabels)制度。环境相容性监测法为环境容量、污染量的检测提供了法律依据。动态的能源标示制度的内容主要有:产品能源标准以及标示将随着科技进步而进行动态调整;建立公开的环境与效率技术数据库;为方便民众取得与公司近似的有效率技术信息建立了“资源效率网络(ResourceEfficiencyNetwork)”;产品碳足迹信息与降低碳足迹的资讯透明化与公开化;为方便民众获得产品的碳排放量，政府拟建立民众产品碳足迹信息数据库。此外，自愿性协议的采取也一定程度上克服了信息上的不对称性。(3)日本为了克服低碳经济发展中的信息问题，在法律政策方面采取了很好的策略。一是推行节能产品领跑者制度。该制度通过将同类产品中耗能最低的产品作为领跑者，并以该产品的能耗标准作为规范标准，然后将该标准信息传递给所有同类产品并要求在规定期间内达标。此制度的目的在于发挥低能耗产品的示范效应。汽车、空调、冰箱、热水器等21种产品已经实行了节能产品领跑者制度。二是实行节能标识制度。该制度规定，按能耗级别在产品上加贴标识以给消费者提供能源消耗信息。从节能标识标签上，消费者可以了解到能效等级、每年的能源消费量、节能标准达标率、能源运行费用、生产厂商、产品名称和型号等内容。此制度已经在空调设备、电冰箱、电视机、电子计算机等13种产品上实施了。三是实施碳足迹制度。该制度要求产品或服务计算和标注出从生产、运输、使用、回收及废弃整个生命期的温室气体排放数值。比如，食品、饮料和洗涤剂等商品将在商品包装上详细标示从原料调配、制造、流通(销售)、使用、废弃(回收)等5个阶段排出的碳总量［6］。此制度的目的在于为消费者直观了解产品或服务的碳排放量及其对环境的影响程度提供相关信息，以便消费者能做出理性判断，支持同类产品中温室气体排放更少的产品。鼓励企业和消费者减少制造温室气体。四是推广“生态标识”认证制度。截至2008年3月，生态标识产品对象类型为47个、认证产品数量为52390。五是建立“绿色采购事例数据库”。该制度旨在通过绿色采购确立消费者的绿色消费观。(4)意大利针对低碳经济发展中的信息问题确立了“绿色证书”、“白色证书”制度。1999年，意大利国家电网管理局对利用可再生能源发电并向国家电网输送电力的企业，认可后颁发“绿色证书”，并规定，年产量或进口量在1亿千瓦时以上的非可再生能源生产企业，必须按前一年度实际产量的一定比例向国家电网输送可再生能源。该比例开始为2%，后逐年递增，2006年达到2.7%。2005年，意大利为了衡量公司能效提高目标的完成情况而实施“白色证书”(能源效率证)制度。企业申请“白色证书”，有最低的节能目标。最终用户达到10万以上的企业，必须实施“白色证书”制度。该制度是一个为减少能源消耗而出台的激励机制。(5)英国为了克服低碳发展中的信息不对称，制定了标准和采取了积极措施。首先，英国政府发表了《斯特恩报告》、《2007年能源白皮书》、《英国低碳转型发展规划白皮书》等，而且还设立负责提供碳管理、能源审计和贷款(对中小型企业提供低息或无息贷款)等服务的“碳信托”基金。其次，家用电器采用欧盟标准建立能源标识，为居民提供信息和建议。再次，在住房建筑方面，英国政府采取多项降低碳含量的积极措施。为了提高绿色住房服务，英国政府一方面出台了可持续住房标准，分为6个等级限定能源效率，推广节能型经济适用房，并且计划到2012年实现中央政府办公房产碳中和。另一方面，对所有租售建筑物实行能源绩效证书管理制度，能源绩效证书管理针对新旧住房。通过执行这一标准，2006年全英新建房屋的能耗较2002年前下降了40%［7］。此外，在公共领域，英国政府还推行公共部门建筑资助计划、实施政府采购能效标准，将航空业纳入到欧盟排放交易机制中的举措和对新车能效进行强制标准，以及制定水资源的最小消费标准并通过安装智能计量表进行监控。最后，英国政府还积极进行碳信息平台建设。搭建一套温室气体排放贸易的电子注册系统和实时交易平台，用来记录其基本情况及其配额、配额转移、配额供需等信息。此外，为了给能源密集型产业提供温室气体减排的激励，英国政府除推出了气候变化协议制度外，还对达到规定的能源效率目标的企业免除气候变化税的80%。(6)其他国家采取的措施。韩国环境部实行“温室气体标记制度”，参与“温室气体标记制度”的范围包括所有家电和生活用品，但水产品、畜产品和医药品、医疗器械不包括在内［8］。根据“预防气候变化全国行动计划”、“全国改善能源消耗效率行动”方案，2001年法国政府通过了节能规范标准，即根据不同地理位置的光照、温度和湿度等自然条件，评估不同建筑材料的能源利用效能。2007年初欧盟委员会通过《燃料质量指令》的立法动议，为用于生产和运输的燃料制定更严格的环保标准［9］。

对国外低碳经济发展中信息法律治理的经验总结虽然各国的政治、经济、文化背景相异，英、美、德、日、意大利各国在低碳经济发展中的信息法律治理方面存在诸多的制度共性。首先，为了克服低碳经济发展中的信息失灵，碳标签、证书制度越来越受到各国的重视，逐渐成为低碳经济发展中信息法律制度的核心主体。其次，在法律制度构建中，如何为行为主体提供足够的激励成为了整个法律制度建设的中心。再次，各国对产品或服务制定能效标准或碳标识制度，反映出国际贸易的一个必然趋势，即对国际贸易商品的碳足迹进行统一测度、核算，产品的低碳标准将成为世界贸易的先决条件，将发展成为一种新的非关税壁垒———绿色贸易壁垒［10］。最后，低碳经济发展中的信息法律制度涉及经济活动“入口”、“转化”、“出口”整个过程，最为典型的是日本的碳足迹制度。此外，为低碳经济发展而采取的三大类即公权型、私权型及公私混合型政府干预措施也在信息法律治理中得到了运用。公权型政府干预措施如标签计划、碳排放税、配额制度、财政补贴，私权型政府干预措施如自愿协议、碳排放交易等，公私混合型工具则有能源合同管理①。当然，各国的特色也是极为明显的。就美国来说，典型的制度是碳标签制度和能源效率标准制度，它们的适用范围越来越宽，标准也越来越严格。此外，美国也开始重视碳信息的动态监督和检测。德国的法律制度建设是比较成功的，不仅将市场效率信息作为制定效率标准的基础，而且已经从法律上加以落实，如环境相容性监测法为环境容量、污染量的检测提供了法律依据。此外，德国的能源标示制度也以“动态”显示其特色。日本在低碳发展中的信息法律制度基本上呈现出立体化的框架，比如碳足迹制度。而且日本也非常注重制度的点与面，比如节能产品领跑者制度就是通过领跑者“点”的示范效应而使制度得到推广，节能标识制度则主要是从“面”的方面加以强调。意大利克服信息问题的核心是证书制度，包括绿色证书和白色证书制度。正如低碳经济始于英国一样，低碳经济的法律政策在国际上也是领先的。其信息法律治理也在各行业、各领域得到展开，信息控制和共享平台也得到搭建。

低碳经济对于我国国民来说，是一个新鲜的“舶来品”，其理念还有待认识和接受，各项法律制度建设工作还有待铺展开。低碳经济发展的现状、阻碍低碳经济发展的原因、与低碳经济发展相关的法律与政策的不足及其在实践中存在的问题等诸方面的信息如果不能够得到有效和及时的反馈，那么低碳经济法律制度体系的构建也无从下手。在信息失灵治理的启动方面，2010年9月由多个部委、多家机构联合进行的我国低碳认证制度研究已经全面启动。在法律制度的建设方面，虽然有《清洁生产促进法》、《政府采购法》、《标准法》、《能源法》等法律制度，但各项行为规范、激励机制均有待结合先进国家的经验出台一些史无前例的法律法规制度。既然存在建章立制的现实紧迫性和理论上的必然性，那么如何发掘、发现国外低碳经济信息法律治理的经验，并结合我国的特殊国情制定、完善低碳经济法制中的与信息有关的法律规则，为低碳经济主体提供足够的激励，就应该是低碳经济法制建设中的重要任务。