关于债务筹划和消化的建议

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我国在积极的财政政策和适度宽松的货币政策的背景下，在经济实现良性增长的环境下，地方政府债务规模也逐年扩大，银行不良贷款也随之增加，其偿还能力问题引起各级政府的高度关注。特别是中国人民银行、证监会、财政部等对地方政府的负债规模和偿债能力引起了警觉。

一、我国地方政府融资平台的发展现状分析

1.从债务规模和结构看

我国的资产负债表在总体上是处于良性发展态势，地方政府的杠杆率偏高仍存在一定的潜在风险。到2014年末，地方政府总资产108.2万亿元，总负债30.28万亿元，净资产77.92万亿元。从负债方看，比重比较大的两项分别是借入款项和债券融资，其中与地方融资平台相关的银行贷款、城投债以及基建信托比重相对较大。在资产中，绝对比重的土地资产的变现能力受到房地产市场变化的限制，地方债务风险尽管总体可控，但地方政府抵御债务风险能力同样也受到相应限制。2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。随着债务增速提高，筹资结构也趋向复杂化，现有偿债能力的持续性受限，集中偿付到期债务的流动性风险依然存在，其中或有债务的风险敞口正在加大。我国地方政府杠杆率为42.7%，而中央政府的杠杆率仅为15.1%。降低政府债务存量的空间巨大，占到全部政府实际支出的近四成是党政公务以及包括行政事业的开支。用五年、十年的时间逐步降低到不超过15%，除地方债务置换有一定的空间外，从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债，由地方向中央转移杠杆。基于上述债务结构，通过杠杆调整与杠杆转移来化解地方政府债务结构风险，地方去杠杆、中央加杠杆成为一个必然的政策选择。

2.从偿债来源看

贷款的主要偿债来源是地方财政收入，纳税人是最终的买单人。地方债务偿债主体：(1)中央政府。为解决地区发展的不平衡问题以及纵向财政不平衡问题，中央政府主要通过转移支付加以弥补。(2)地方政府。地方经济的发展主要靠地方政府的推动，政府主导地方经济发展。其中贷款的90%左右的还款来源来自于土地转让金和地方政府财政安排。(3)地方商业银行。当地方财政资金出现短缺时要解决的途径是地方政府通过其融资平台向地方商业银行借款。由于以财政收入为担保的融资平台，地方政府平台的贷款信息透明度一般较低。一旦偿债逾期，银行的呆账、坏账自然会上升。(4)纳税人。地方政府融资平台进行投资的项目更多的公共事业、公共设施的建设，其主要的偿债资金最终也来源于纳税人。银行的不良资产负债率太高时，中央政府为了保证我国的金融安全，不得不采取各种措施来降低银行的不良资产率，最后则可能通过央行发行人民币的形式，冲销不良资产，用通货膨胀的形式，让人民大众成为利益受损者。(5)政府债券买受人。为了筹措资金，地方政府发行政府债券，尽管可以减轻地方政府的财政收支压力，地方融资平台的风险就可能转嫁到那些投资地方债券的投资者身上。(6)银行资产证券买受人.商业银行为了分散风险、降低自身损失，银行将融资平台的贷款组合成证券向市场出售，投资这些债券的投资者来承担相关风险。

3.从资金运营监管看

在政府负债资金的分配和使用方面。由于我国的财政预算历来是软约束，政府的财政预算、分配和使用，不须人大审批。其中预算只要例行报告即可。关于我国在政府负债资金的分配和使用方面，完全由地方政府融资平台投资的公司和部门独立使用，无需经过人大的审批，也无需人大无法监督；在债务的偿还与风险防范方面。国外有严格的规定和要求，都必须建立来源可靠的偿还基金。议会就可以禁止政府负债，并责成政府必须在规定时间内偿清债务。同时，议会还可以随时对政府债务资金的分配和使用情况、偿还资金的筹集与管理情况、债务风险情况等要求政府作出报告。一旦发现问题，立即责成政府进行整改。可是，在我国，政府在安排年度预算时，没有限定必须安排足够数量的债务偿还资金。人大也无权责成政府必须在规定时间内偿清债务，偿还资金的筹集与管理情况、债务风险情况等无需政府向人大作出报告。绝大多数地方都没有建立债务偿还基金，也没有建立债务风险防范机制，国家没有建立本届政府重大经济发展失误责任的终身追究责任制，加之公益项目投资猫腻的存在和诱惑，以及地方政府官员并不健全的政绩考核机制的存在，本届政府以新债还上届(或本届政府的旧债。结果，债务越还越多，风险越积越大。

二、地方政府债务形成原因分析

在现有的一系列制度和体制环境下，由于地方政府借债机制、债务救援机制以及预算硬约束机制等制度的缺失，地方政府借债行为几乎失去有效控制。加之地方政府官员政绩考核机制是地方政府债务风险猛增的主要原因。我国地方政府追求政绩高导致债务高是地方政府在现行政治制度和经济体制约束下的理性选择。目前，由于中央政府和地方政府的财权与事权不对称的分税制的存在，地方政府的收入减少和预算外资金规范化管理，地方政府收入的主要来源：土地财政、非税收入，其收入能力受到严重制约；随着城镇化进程的进一步加快，满足地方政府支出需求的逐年缺口增大，当地方事权如基础设施建设和基本公共服务提供责任还在加大时，在追求预算平衡的法律框架下，地方政府的收支缺口只能借助于增加政府债务来填补财政支出缺口。另一方面，地方政府经济增长激励、地区间竞争激励和政府官员的政绩考核激励，诱使地方政府采取“透支”发展政府经济。地方官员任期短期化导致政府短期经济行为的存在，现任地方政府主要领导向继任者和中央政府转移举债成本、转嫁债务危机责任。我国现有财政收支信息透明度不高，债务管理且缺乏规范性、系统性，针对纵向财政不平衡，中央政府主要通过转移支付加以弥补。地方政府的借债受益明显大于借债成本，从而形成地方政府主动举债和过度举债的局面。随着政府债务的扩张，消化债务的工作比起举债来说就显得尤为重要。债务累积增量能够被有效消化，则就不可能性发生债务危机；若债务消化的增量和速度赶不上扩张的增量和速度，则发生债务危机的可能性就增大。因此，从长期来看，在经济稳定增长的前提下，确保其质量和效益，须积极采取相应的措施及时消化政府债务的增量，保持政府债务的稳健性和可持续性。

三、我国地方债务筹划与消化的建议

在现有的政治制度下，我国的地方政府债务风险主要由中央政府承担，尽管发生债务危机的可能性极小。但如果任其扩大，随着债务的不断累积，发生债务危机将成为必然，为此，我们必须采取积极应对措施，通过有效降低消化债务存量、合理控制债务增量，确保地方政府债务的安全性。

1.调整中央与地方政府的财政收支结构，降低地方政府债务存量

加大财税体制改革力度,，尽快明确以公共服务为导向的中央和地方财税关系。按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围，全国性公共产品和服务由中央财政负责；跨地区由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；基础教育、计划生育、公共卫生等应由中央财政通过转移支付把相应的财力给予地方来完成：属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责，相应的财权、财力应同时全部划归地方。合理配置中央与地方的税种。中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系，以及相应的充足的税源和财力。提高共享税中的增值税的地方分享比例，不动产税、遗产税与赠与税、社会保障税等新税种，都应该划为地方税种。只有这样，才能做到各级政府都有相应的财权和财力保证，实现财权与事权的统一，政府财力上升，减少地方政府对土地财政的依赖。推动民间资金投资建设经营性基础设施，鼓励和吸引民间资金参与准公益性项目建设。地方政府债务存量自然会下降。

2.推进内生型城镇化建设，有效消化债务存量

我国城镇化建设是地方新的经济增长点。城镇化有利于释放巨大的内需市场潜力，为经济发展提供广阔的内需尤其是农村内需市场市场和持久的动力，通过健全农村土地和房屋产权制度，改革农村集体土地征收制度。积极探索符合规划、经批准使用农村集体建设土地的城镇经营性项目由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营的有效形式。有效配置农村的土地资源，不仅能为农民提供大量的就业机会，而且可发挥城镇的聚集效应和辐射效应，促进农村工业化和农业产业化的发展。促进社会经济发展质量和效益的提升。同时为地方政府财力提供相应的财源，政府内生型城镇化建设将会成为吸收政府债务增量的主要渠道。

3.引入民间资本进入共益领域，降低和消化政府负债存量

地方政府主要承担纯粹公益性项目投入，对可以实行市场化运作的盈利性基础设施、市政工程和其他公共服务领域，鼓励和支持民间资本进入；对于半盈利性项目，应以民间投资为主体，充分发挥民营企业在经营机制、运作效率等方面的优势和活力，有效化解地方政府性债务风险。建立地方政府债券市场，将城投债进一步规范发展为市政债。放开市场准入，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。在保障政府投入，加强非经营性城市基础设施建设的同时，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，促进改善城市基础设施薄弱环节。

4.规范信贷管理机制，合理安排控制债务增量

对贷款投向须认真审查，使其符合国家规划和产业发展政策要求；应根据符合产业政策要求的项目向融资平台公司新发贷款，严格执行国家有关项目资本金的规定；高度关注贷款风险控制，落实贷款集中度要求，坚持授信审批的原则、程序、标准，按要求将符合抵押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保；应注重加大对贷后管理监督和检查力度，依不同情况严格进行贷款质量分类，适时调整融资平台公司各类贷款的风险权重。建立健全依法监管、多层次、全方位的地方债务监管体系，防范政府地方性负债无约束扩张、偿债风险增大。

5.授权地方政府发行债券，合理控制政府债务增量

授权地方政府发行债券。坚持全面监管与重点监管有效结合，不断强化监管手段，提高监管制度执行水平；地方发债的规模必须报经地方人大通过；地方发债的发债目的、发债规模、发债期限、发债程序等都须纳入地方人大的监管范围，并向社会公示；对发债的项目进行年度和专项审计，审计结果须报地方人大进行审议。推进建立健全全口径的财政预算体制，将部分体制外收支纳入预算，消除所有其他预算外收支行为，真正实现全口径的财政透明。公开。

6.削减政府行政开支降低政府债务存量

如果政府每年按5%的比例压减行政开支，全国压减的债务规模约为51.4亿元。政府的公务用车、出国出境、公用支出、行政后勤、行政基建、行政接待、住房补贴均应制定实施细则，明确相关标准，实行行政经费和‘三公经费’的预决算公开。通过简政放权，彻底清理政府干预企业、干预市场的一切不当政策和措施，彻底清理政府法律之外一切收费政策，切实减轻企业负担，提升实体经济的创税能力水平。通过精简政府机构，彻底解决行政机构中的机构臃肿、重叠，权力交叉、机构虚设等问题，精简政府人员编制、清理政府超标的办公用房和设施，人大严格按行政开支的标准审核行政开支的预算方案，方案审批前向纳税人公示，并征求意见。实现政府行政开支预算硬约束。坚决防止超标准列支会议费、出国费，在计划外召开会议和组织出国，自行改变项目支出内容，向下属单位和其他单位转嫁行政费用等。

作者:李善山 单位:泰州学院经济管理学院