新时期服务外包的问题与改善

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一、政府公共服务外包的涵义及其范围界定。

我们所谓的合同承包(外包)制度，就是政府通过合同谈判的形式使某些具体的公共产品生产职能转移到私营企业或非营利组织，以形成政府主导、不同主体共同参与的格局。这意味着政府可以作出用公共开支来提供某种服务，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这项服务，政府可通过合同招标的方式调动私营部门的资源来实现服务供给。政府实施合同承包，首先要选择承包对象即确定哪些公共服务可以进行对外承包。一般而言，作为公共管理的社会公共服务是指由政府经办的、涉及社会生活各个领域的民众基本利益的可收费的或不可收费的公用事业。

二、政府公共服务外包实施过程中存在的问题。

1.公共服务成本的难以衡量性。合同定价是公共服务外包合同中的一项重要内容，其约定了政府应付给承包商的报酬。这就要求政府正确核算机构内部经营成本，并确定某项公共服务的成本底线。政府进行核算时，很容易忽略部分隐性成本，例如:常规运营预算中没有包括设施、设备和交通工具等方面的支出，合同招标成本和合同监督成本。因此，服务成本核算的偏差很可能影响合同定价的准确性，导致合同不能顺利履行。

2.合同招标的公平性问题。政府进行公开招标，其最终目的是为了选择最有实力的竞标者来承担提供公共服务的责任。整个招标过程需要严格按照法定程序进行，遵循公正、公平、公开的原则，保证竞标人的合法权益。但是某些官员将公共服务的对外招标视作以权谋私和寻租的机会，通过收取贿赂来帮助有的竞标者排斥潜在的竞标对手，有的地方政府部门甚至与投标人达成幕后协议，整个招标过程形同虚设。

3.合同实施过程中的监督缺失问题。公共服务的外包带来的是典型的委托——模式，作为人的私营承包商有着天生的趋利性，在不受约束的情况下，他们很可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，这是与政府寻求公共利益最大化的目标背道而驰的。在实际操作中，政府在与私营部门的承包商签订合同后，往往不能对合同的履行情况进行有效监督，尤其是缺乏专门的人员对服务提供过程中的技术问题进行监管。一些私营部门则利用了政府与承包商在合同履行过程中信息的不对称性，表面上积极为公众服务，实则为企业谋取商机和利益。

三、政府有效实施公共服务外包的对策

1.要建立公共服务外包业务的社会调查、民主决策和科学决策的制度。关键是创新体制，要建立广泛开展社会调查、推进民主决策和科学决策的制度订公共服务外包的品种、数量，服务外包方式及方案，广泛征求民意，包括召开座谈会、听证会等，尤其要注意增加基层群众的知情权、话语权和一定决策参与权，实行民主决策和科学决策。这亦是当前改善党群政民关系，巩固执政基础，提高公众对机关部门工作满意度的一个主要努力方向。

2.要建立服务外包商一视同仁的准入制度和公开择优的采购承包制度。为了提高公共服务满意度，一定要引入市场竞争机制，实行公开发包、接包，形成充分竞争打破独家垄断，促进公平竞争。要真正做到不搞条条或块块保护主义，地不分南北，单位不分公私或事业企业，隶属关系不分市内市外，一视同仁，实行公平的国民待遇。要以公开求公平，公开求公正，公开求择优，公开保廉洁，公开求公众满意。

3.要建立标准化、科学的公共服务外包的评价考核制度和动态的激励机制。这是公共服务外包公众满意度的制度保障和机制保障，要花大力气去研究创建。首先要研究制订公共服务外包的专项评价综合考核的评价标准。公共服务外包涉及到服务的数量、质量、效率、态度和持续改进的水平，很难用一个简单的标准来评价检测。因此，要抓住关键，抓住公共服务对象的主要意愿来研订。二是要建立政府主管部门主持，专业社会统计评价机构负责评价，服务对象民意问卷调查补充相结合的评价制度。三是要建立与公开综合评价相适应的激励机制。包括承包合同内的激励和承包合同外的激励两部分。

对于正在尝试采用合同外包方式来提供公共服务的中国政府机构来说，充分认识合同外包制度，了解合同外包可能产生的问题，采取积极的防范措施，不仅能为公众提供更加优质高效的服务，还能降低公共产品生产的成本、节约公共财政开支。这对于政府公共治理具有广阔的现实意义。