社区服务业的目标与策略

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社区服务业是在我国改革开放过程中发展起来的新兴产业，是社会保障体系和社会化服务体系的重要组成部分，也是促进就业、拓展第三产业的新的经济增长点。近年来，伴随我国人口结构的老龄化、家庭结构的小型化、消费结构的多元化以及人口流动的频繁化，社区服务业的供给方式和对象、服务内容和领域都发生了巨大的改变；加之后金融危机时代的到来，社区服务业在一定程度上又被赋予了维护社会稳定、保障和改善民生的使命。

我国社区服务业发展迅速，但仍存在一些问题：如与国际水平相比，我国社区服务业发展整体水平明显滞后；与全行业基本建设投资相比，社区服务业投资明显不足；与国外成熟的企业化运作模式相比，我国社区服务业市场机制尚不成熟和健全。

基于此，本文在厘定社区服务业概念及范畴基础上，结合我国国情明确其发展目标和路径，并试图架构一个相对完整的政策支持体系，以期推动我国社区服务业的健康可持续发展。

一、社区服务业定位

（一）概念厘定

关于社区服务业的定义理论界存在种种分歧。作为现代服务业的一个重要组成部分，社区服务业表现为各种服务产业在社区的块状集合①。它是在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为依托，以广泛的社会参与为基础，以增进公共福利、满足居民需求、提高生活质量为目标的区域性社会服务。一般具有地缘性、便利性、福利性及小型化的特征。

社区服务业的概念不完全等同于社区服务。通常所说的社区服务主要是由社区居委会、公益性组织及社区志愿者提供的，并表现出明显公共性、公益性、非营利性特征的服务形态，而社区服务业除一般意义上的社区服务外，还涵盖了由其他社会主体投资兴办的、以满足各种居民需要、具有明显商业特征的多元化服务体系。它是在狭义的社区服务基础上发展起来的新型服务产业，也是城市化和社会分工专业化的产物。就其服务对象而言，不仅包括“孤老残幼、优抚对象”等特殊群体，也包括一般社区成员，兼具福利性和经营性双重特征。

需要指出的是，在我国现有的国民经济行业分类中，社区服务业并不是一个线状的统计类别，因此还没有准确的统计数据来反映其发展状况。就其与相关指标的关联性看，笔者认为“服务业”（第三产业）的大多数门类在社区层面有经济活动，因此可完全包容社区服务业；“社会服务业”的范围较“第三产业”大大缩小，但也完全包容了社区服务业；“居民服务和其他服务业”的统计门类直接指向社区居民，是最接近社区服务业的一个参照指标，但社区服务业不仅指直接的居民服务和其他服务，还包括间接的、由政府提供或购买的社区公共服务，因此以该统计门类的数据来反映社区服务业的规模有被低估的可能。

（二）范畴界定

根据服务性质的不同，社区服务业大体可分为两大类，一类是社区公共服务（包含行政事业性服务和社区福利性服务），一类是社区经营性服务。前者包括进入社区的社保、治安等各类行政事业属性服务，还包括面向新增劳动力和失业人群的就业再就业服务，面向各类特殊群体的社会救助及优抚福利服务，社区卫生和计划生育服务、社区文教体育服务、流动人口管理以及人居环境美化服务等；后者则涵盖了各类餐饮、修理、租赁等便民商业服务、家政服务、一般养老托幼服务、健康服务、中介服务、社区物业管理服务以及面向社区单位的后勤社会化服务等。从供给方式和作用机制看，社区服务业除政府提供、市场提供及政府与市场混合提供三种方式外，还包括社区成员之间的互助性服务和志愿性服务，行政机制、市场机制、互助机制、志愿机制共同作用于社区服务业发展。

二、“十二五”时期我国社区服务业发展目标与路径

早在1993年，民政部等14部委就联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》（民福发［1993］11号），2006年国务院出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发［2006］14号），各地在此基础上也相继推出了本地的具体实施办法，明确要“把社区服务业与推动经济结构调整，发展第三产业、安置下岗职工结合起来，形成以社会投入为主体，实体化、产业化运营为支柱，专业化、规范化管理为手段的社区服务体系。《中共中央关于“十二五”规划的建议》中进一步提出要加快发展服务业，把推动服务业发展作为产业结构优化升级的战略重点，同时要不断提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。总结历史经验，结合新时期的发展要求，笔者认为“十二五”时期我国社区服务业发展的具体目标和实施路径如下。

（一）社区服务业发展目标

1．推动产业结构合理化。我国虽已建立起比较完整的现代产业体系，但产业结构依然处于失衡状态，主要表现为制造业和服务业不相匹配，制造业比重高，服务业比重低。就服务业内部来看，在“居民服务和其他服务业”项目上，其投资和就业规模也与国际水平相差甚远。

社区服务业作为与居民消费密切相关的行业，该行业的迅猛发展对释放居民消费潜力，提升居民消费率，形成服务业新的增长点具有重要意义。因此，“十二五”时期加快发展包括社区服务业在内的现代服务业，不仅是调整产业结构、转变经济发展方式的有效渠道，也是拉动内需、促进消费的重要手段。

2．促进社会就业充分化。就业是民生之本。从长期看，我国就业形势不容乐观。首先，我国是人口大国，劳动力总量供过于求。根据人口结构测算，今后一个时期，我国每年城镇新增就业人口约1000万人，加上失业人员、退役军人等，需要就业的城镇劳动力就超过2000万人。农村还有超过1.5亿的富余劳动力需要向城镇和非农产业转移。在正常增长条件下，我国每年新增就业岗位1000万个左右，劳动力供大于求的矛盾相当突出。其次，劳动力总体素质偏低，结构性短缺严重，不能适应经济发展和结构调整的需要。

相对其他行业而言，社区服务业具有较强的劳动力吸附能力，且大多属于劳动密集型行业，就业门槛较低，对不同年龄、性别、文化技术水平的就业者有充分的适应性，可以为城市下岗人员、农村剩余劳动力等就业相对困难的人群提供合适的就业岗位；此外，现代社区服务业也从传统的家政服务拓展到文化、医疗、环境等具有较高技术含量的行业，能满足更多知识型人才就业。

3．满足居民需求多样化。随着社会的进步和居民收入水平的提高，居民的消费能力和消费结构也呈现出多元化、高档化的趋势，消费需求不断从实物型向服务型转变、从数量型向质量型转变；此外，家庭结构的变化也弱化了家庭自我服务功能，导致家庭的部分服务功能外移社区。这就需要社区在基本公共服务基础上，能够提供更大的服务空间以满足居民服务消费的“升级”需求。因此，“十二五”时期社区服务业发展应坚持以人为本，以满足居民多层次、多样化、个性化的物质文化需求为出发点，特别是对家庭迫切需要解决的家政、养老、托幼等现实问题提供及时有效的服务，在谋求行业发展的同时，也能为居民排忧解难，提升社会幸福指数。

4．应对人口结构老龄化。我国早已步入人口老龄化阶段。根据最新人口普查资料显示，中国60岁及以上人口达总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点。“十二五”时期我国老龄化进程在逐步加快的同时，更将呈现出高龄化、空巢化的特征。一方面，庞大的老年群体对生活质量和社会交往的要求越来越高，对日间照料、精神慰籍、康复护理、临终关怀等方面的服务需求不断增长，另一方面我国传统社会养老服务体系又主要以福利对象为主，服务供应不足，服务水平较低，难以适应不断增长的养老服务需求。社区作为家庭养老托老的主要场所，理应发挥其应有的服务功能，为老年群体提供充分、优质的养老服务。

5．引领社区建设和谐化。加强社区建设，对于促进经济和社会的协调发展，扩大基层民主，维护社会稳定具有十分重要的意义。随着我国城市化进程的加快和城市人口数量的不断增加，居民与社区之间的联系愈来愈紧密，拓展社区服务功能已成为广大居民的迫切要求。社区服务业作为社区建设的基础和龙头，把社区居民的利益和需求联系在一起，有助于提高家庭生活质量，改善人居环境、人际环境及人文环境，从而为和谐文明社区建设，打造管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体起到引领和示范作用。

（二）社区服务业发展路径

长期以来，我国社区服务业脱离市场机制，政府包揽过多，社会资本进入困难，社区服务中心虽垄断了社区服务资源，但又不能满足社区成员日益增长的服务需求，严重影响了社区服务业的整体发展生态。鉴于社区服务业的双重属性，笔者认为，作为一种社会福利，社区服务业不能单纯以营利为目的，需要考量其社会效益；但其作为服务业的末梢，又必须引入市场机制，实行产业化经营，不断增强其活力和动力。因此，应针对不同类型的社区服务项目实行分类指导，采取差别化的运行机制和发展路径。具体思路如下：

1．社区公共服务。社区公共服务包含行政事业属性服务和福利性服务。对于行政事业属性服务可整合政府各部门在城市基层的办事机构，积极推进“一站式”服务，提高公共服务的效率。政府部门不得将应由自身承担的行政性工作随意摊派给社区组织。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担。

作为社区公共服务的另一重要组成部分——社区福利性服务，它具有较强的外部性，往往存在一定程度的“市场失灵”，需要政府部门的介入，但也要由“政府主办”向“政府主管”转变。“十二五”规划指出要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”这就为社区福利性服务的发展指明了方向，即在福利性服务的供给上，应该更多地利用社会资源，建立政府购买服务的机制，以无偿或低偿方式满足社区成员的福利性需求。要逐步做到“凡适合面向市场购买的服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。”②各类社会机构和企业愿意参与福利性服务供给的，只要具备资质、符合条件，就应当鼓励进入，政府择优购买，从而形成有序竞争和多元化参与的局面，提高福利性服务供给的质量和效率。

2．社区经营性服务。随着社会的发展和居民收入水平的提高，大多数普通居民对社区服务的需求也越来越多，而要满足这一庞大的市场需求，就要在社区公共服务基础上大力发展社区经营性服务。通过发展相关产业，为有支付能力的居民提供有偿服务，满足其多层次、个性化的需求将是未来社区服务业发展的重要内容。

社区经营性服务从创立之初就要走产业化、实体化并逐步实现规模化的道路。要鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的参与和投入，借助公有民营、民办公助、股份合作等各种类型的组织形式和连锁、专卖等多种形式的经营方式，使其尽快发展成为具有市场活力的服务业分支。政府主要依据产业发展的内在规律和趋势，提供相关信息，营造体制环境，明确政策导向，规范企业行为并采取必要的监管措施。

三、构建促进社区服务业发展的政策体系

如前所述，社区服务业的发展受政府和市场的双重调控和制约，市场和公共政策应成为促进社区服务业发展的“双引擎”。当前，我国社区服务业正呈现积极的发展态势，表现为由政府主导向多主体投入转变；由公益性服务为主向公益性和经营性服务并重转变；由分散化经营、零星服务向产业化、实体化和规模化方向转变。这一系列转变离不开政府有效的规范和引导。《中共中央关于“十二五”规划的建议》中进一步重申要“建立公平、规范、透明的市场准入标准，营造有利于服务业发展的政策和体制环境。”基于未来社区服务业的发展目标及定位，笔者提出以下促进社区服务业发展的政策建议。

（一）促进社区服务业发展的产业政策

1．加强行业规划，统筹协调发展。各级政府要将社区服务业纳入当地国民经济和社会发展规划及第三产业发展整体规划，制定实施产业引导政策，负责社区服务业的统筹规划和政策指导，使社区服务业发展与本地区社会事业发展同步，社区服务设施的建设与城区建设和改造相协调，社区服务项目的设置与本地居民的需求相适应，并确保各项政策措施与部门法律、法规和条例的衔接。此外，发展改革委员会、民政部、城乡建设规划局等部门也要将社区服务业分别纳入城市规划和土地利用规划、社区建设总体规划以及住宅小区配套规划；把社区基础设施建设项目纳入政府的民生工程；在新建城区、老区改造时，要按照一定的居住人口规模和服务半径，结合当地实际，集中建设兼顾公益性项目和经营性项目的社区综合服务设施。有条件的地区可创建“社区服务业示范一条街”，使社区服务功能相对集中，最大限度地满足社区居民多种需求。待条件成熟时可逐步实现城乡社区服务业统一规划，统筹发展。

2．拓展服务空间，明确重点领域。当前，社区服务业已经不再局限于传统的家政领域，社会服务业的各种细分产业在社区层面上都有所体现，发展空间十分巨大。各地在制定相关产业政策时，一是要在现有常规服务项目的基础上积极拓展新的服务领域，为广大居民提供更具个性化、人性化的服务内容，如心理咨询、创业指导等专业性服务，做到传统与现代的结合。二是要明确发展的重点领域。2007年国务院出台的《关于加快发展服务业的若干意见》（国发［2007］7号）中指出，要围绕城镇化和人口老龄化的要求，大力发展市政公用事业、房地产和物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务业。以上服务业大多以社区为依托，具有明显的地缘性，基本可归入社区服务业的范畴，理应成为现代社区服务业的发展重点；此外还应结合我国现实国情，重点支持托幼服务、便民商业服务以及与绿色消费相关的废旧物资回收及家电修理服务等。

3．降低准入门槛，鼓励多种经营。（1）积极培育市场主体。鼓励和引导非公有制经济从事经营性服务业；鼓励社团组织、民办非企业单位等非营利组织参与公益事业；鼓励外商投资者以独资、合资、合作、合伙、联营、参股、特许经营等方式进入社区服务业。政府要为各类市场主体营造同等发展环境。（2）引导有实力的品牌连锁企业参与社区商业服务。简化连锁企业证照办理手续，除有特殊规定外，服务企业设立连锁经营门店可持总部出具的连锁经营相关文件和登记材料，直接到所在地工商行政管理部门申请办理登记和核准经营范围手续。③鼓励企业采取收购、兼并、特许加盟等多种形式整合分散的社区商业资源，规范社区内小型门店，实现资源共享，综合利用。鼓励有条件的企业建立客户需求信息系统，利用信息技术为居民提供定向、快捷、周到的服务，弥补现有网点的不足。（3）鼓励发展城乡联合、城乡互动的社区服务业。在符合新农村规划和农村土地利用规划的条件下，允许并鼓励农村集体经济组织、村民委员会和农民家庭以其非农业用地和非林业用地的使用权或土地承包经营权入股，与城市社区联合兴办托老机构、养老实体或其他服务实体，土地经营权（使用权）入股者依法享受入股公司的收益分配。

4．加强行业管理，实施标准控制。一是各级民政部门要承担行业宏观管理责任，实行《社区服务证书》制度；二是可参考其他产业发展经验，组建行业协会，沟通市场信息和管理经验，规范市场秩序，逐步提升社区服务业组织化、产业化程度；三是加强社区服务业标准化建设。标准化是集成化和规模化的基础，也是提高服务业生产率的前提。在条件成熟的行业领域可率先颁发和实施行业标准并根据需要适时修订，如家政服务业。以标准来优化社区服务业发展的制度环境，促进统一规范的社区服务市场的形成。

（二）促进社区服务业发展的财政政策

1．合理安排财政资金，提高资金使用效益。国家服务业引导资金是在中央预算内安排的专项用于支持服务业重点领域建设项目的补助性资金，目的是调动地方和企业发展服务业的积极性，引导多渠道资金对服务业的投人。有效使用服务业引导资金，首先要合理确定资金投入的行业和区域，考虑各地社会经济发展的差异，同时加强资金管理。作为一种财政补贴资金，应主要投入那些处于产业化起步阶段，市场前景好、社会关注广、受益范围大的服务领域，如社会化养老、公共医疗、教育卫生等，从而营造良好的投资环境，吸引更多民间资本和社会资本，弥补市场投资不足。确定投入项目后，可选择使用直接投资或财政担保、贴息、补助、奖励等多种形式，提高资金使用效益。各地还可设立专门的社区服务业发展基金，通过政府资助、福利募捐、社会捐助等多渠道筹措资金，有偿使用，滚动增值。

2．完善政府采购立法，创新购买服务方式。政府采购是一种有效的财政资金转移支付方式。在社区服务市场化、产业化趋势背景下，政府服务采购应成为支持社区服务业发展的有效手段。如有些地方通过政府购买家政服务供应给特定的老年群体，不仅较好地促进了家政服务业本身的发展，也推动了养老服务福利性目标的实现。然而当前我国的《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规对政府服务采购的规定不尽完善，相关采购方式、程序未能做到透明合理，权力寻租现象严重，不但扰乱了市场秩序，也制约了公共服务的市场化进程。为此，应逐步完善我国政府服务采购的相关法律法规，不断提高服务采购的比例和范围，创新政府购买服务方式，以此推动我国社区公共服务的市场化、产业化进程。

3．实施行业税费倾斜，兼顾横向政策协调。为鼓励社区服务业发展，同时考虑到与现行促进就业等各项税收政策的兼容性和协调性，可实施以下具有针对性的优惠措施，并通过税收宣传、咨询等手段确保政策的执行到位：（1）在社区内新办的物业管理、家政服务、医疗康复、文化服务、体育健身等企业或单位，自开业之日起，报经主管税务机关批准，可减征或免征企业所得税1年。（2）鼓励再就业人员从事社区服务业。对社区商贸企业、服务业型企业（除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，与当年新招用持《再就业优惠证》人员签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，按实际招用人数予以每人每年定额4800元依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠。下岗失业人员从事个体经营的，免交有关登记类、证照类和管理类的各项行政事业性费用。新办的劳动就业服务企业，当年安置待业人员比例达到60%，可免征企业所得税3年。（3）托儿所、幼儿园、养老院、残疾人康复服务等社区服务业，免征营业税、城市维护建设税和教育费附加。对社区服务其他项目，经有关部门审核批准，3年内免征营业税、城市维护建设税和教育费附加。物业管理企业符合规定的代收代付的各类费用，免征营业税。（4）对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过政府或非营利性社会团体向救济性等公益事业提供的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税时，可按税收规定税前扣除。（5）对在社区范围内开展养老、托幼、初级卫生保健服务、助残等活动的非营利性机构，以及社区辖区单位向居民开放的内部设施，其用水、用电、用气按照国家政策给予收费优惠。（6）对在再就业中发挥作用的家政服务企业给予基本养老保险费用补贴。对及时足额缴纳职工基本养老保险费和安置市区失业下岗人员比例达到企业全部职工30%以上的家政服务企业，按企业当年为其缴纳基本养老保险费用的实际缴纳额在规定期限内给予一定的社会保险补贴。

（三）促进社区服务业发展的金融政策

1．建立多元化的社区服务业投融资体系，形成以财政资金为引导，信贷、外资、社会资金为主体的多元化服务业投融资体系；设立各种基金满足社区服务企业在成长、扩张阶段的资金需求；创新金融支持服务业的方式，发展多层次的信贷市场以支持社区服务业发展。

2．鼓励自谋职业和自主创业，支持从事个体经营或兴办社区服务企业，对从业者给予贴息贷款或者提供银行贷款担保，切实解决资金困难。对持《再就业优惠证》人员、驻军部队随军家属和城镇复员转业退役军人从事社区经营自筹资金不足的，可提供小额担保贷款，贷款额度一般掌握在20000元~50000元；对符合条件的大学生社区创业最高可给予100000元的小额担保贷款。

（四）促进社区服务业发展的价格政策

不断完善社区服务价格形成机制，建立公开、透明的定价制度。除医疗、物业管理等特定服务项目外，一般应由政府指导价改为市场调节价。采取市场定价的，可根据不同服务内容和档次实行差别化收费，体现优质优价，从而改变社区服务业价格偏低、补偿不足的状况，促进企业提高服务质量，增强市场竞争力；对属于物价主管部门定价范围的服务项目，要本着社会效益和经济效益相结合的原则，区别不同的服务对象，建立标准有别的社区服务价格体系，对特定服务群体实行优惠，或通过政府购买方式进行补偿。

（五）促进社区服务业发展的人力资源政策

一是要加强社区服务队伍建设，打造专业化、职业化的社区管理队伍。鼓励和支持大中专毕业生从事社区服务管理。切实解决社区居委会成员及其聘用人员的福利待遇问题，并使待遇水平随经济发展而适当增长。经常开展对社区工作人员的思想教育和业务培训，不断提高他们服务居民、管理社区的能力，鼓励有条件的大专院校和培训机构开设社会工作专业、社区服务课程，培养专业人才，推动社区服务工作向专业化方向发展。二是努力提高现有从业人员的能力和水平。当前我国社区服务业还大多属于劳动密集型服务业，体力劳动和经验性服务远多于知识和技能含量高的专业化服务，可针对这些领域的就业者进行职业培训，努力提高服务质量和效率，增加行业附加值。三是支持职业教育发展，推进职业资格认定制度，提高潜在从业人员的整体素质。四是吸引专业人才加盟社区服务，提高社区服务的专业化水平。目前社区急需的一些知识含量较高的专业化服务如老年人的心理与行为辅导、问题青少年的行为矫治与辅导等，由于专业人才的缺乏而无法开展。为满足社区居民日益增长的专业服务需求，必须增加社区服务队伍中专业人才的供给。五是在全社会范围内大力推广SYB培训计划④，引导广大社会成员以创业带动社区服务业就业。