凭证式国债的监督探究

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近些年来，凭证式国债作为“金边债券”，广大投资者对其信任和投资热度长盛不衰，虽然发行量逐年增加，但人们却难以买到，这足以证明凭证式国债发行的火爆。但在空前火爆的光环下，我们必须看到隐藏在背后的风险因素，加以认真分析并采取有力的监控防范措施，化解风险。下面就凭证式国债承销机构的风险监控谈几点粗浅的看法。

一、凭证式国债承销机构风险

（一）超任务发行风险

近年来随着国家屡次降息，居民投资方向开始发生变化，储蓄存款已不是居民闲置资金的首选，他们更热衷于收益较高的国债，造成储蓄存款分流，银行面临筹资困难，完成存款任务难度增大，影响其经营状况。商业银行资金紧缺时，便利用发行国债时违规超发“债券”，增大存款，以发行国债之名，行揽存款之实。

这种行为一方面违反了国债发行的有关管理规定，扰乱了国家信用市场；另一方面，由于商业银行对超发债券的资金管理与正常发生的国债资金管理不同而出现了资金运行不规范的现象；同时，使承销机构在经营中面临筹资成本增大和利率上调带来的风险。超发债券使银行暂时筹集到部分资金，解决了眼前的资金紧张状况，但其兑付成本高于银行存款利息，增加了经营成本。

（二）预约发行风险

由于凭证式国债销售的异常火爆，出现了国债供应进度和数量与居民投资需求不匹配，供小于求，国债发行当日即争购一空的现象，各承销机构，为揽住储蓄存款大户，将国债发行事先预订，而忽视了窗口居民，致使国债集中到部分投资者手中，改变了国债面向广大居民发售的初衷。预约发行虽使承销机构留住了储户，也加快了任务完成进度，但在实践中却存在着一定风险。由于承销机构与储户的预约是非正式的书面协议，对双方不会形成有效的法律约束，一旦国债预约人有更好的投资方向或遇银行利率上调，预约人将毁约而拒购所约国债，承销机构无有效手段制约预约人，只有在国债发行期结束后，自购预约国债，并承担相应的风险和损失。

（三）利率风险

我国的国债发生利率一直是参照同档次银行储蓄存款利率确定的。这种确定方法本身就存在一些问题，不尽合理。首先，它只是盯住银行存款利率，而不是依据发债时的资金市场供求状况。其次，这种国债利率确定方法使资金的三性（收益性、流动性、风险性）关系出现了矛盾，即在期限相同的国债与银行存款两种金融形式之间，利率（收益）与风险应成正比关系，与流动性成反比关系，即风险越低，流动性越强，其利率越低，反之相反。但我国凭证式国债与银行存款相比，风险性小，流动性较强，而其利率却较高。第三，银行存款利率的调整是政策当局为实现某个经济目标或解决某个经济问题而进行的，在调整利率时并未充分考虑对国债利率的影响。当银行利率恢复上调，大量的低利率凭证式国债提前赎回，承销机构将面临巨大的挤兑压力，严重的还会造成承销机构在资金上的支付风险。

（四）其他风险

凭证式国债承销中除存在上述主要风险外，还存在着同业竞争、二次买卖、核算管理、公款私存购买国债等风险，这里就不一一介绍。

二、采取有效措施的防范和规避凭证式国债在发售中给承销机构带来的风险

（一）规范承购包销行为，完善现行承购包销方式

我国国债承销以商业银行为主，承销团数量有限，垄断性强，不利于招标竞争、控制发行成本和分销国债。根据承购包销存在的弊端，我们应从自由竞价认购、规范中介机构行为、充分发挥市场机制作用等方面对发行方式进行改革。财政部应根据市场资金来源情况确定承销资格、承销程序和承销规则，由承销团充分进行投标竞价，此价格能比较准确地反映社会资金的供求状况，兼顾筹资者的利息负担和投资者的收益，使二者都能保持在大体合理的水平，从而使承销机构承销国债的风险性有所减小，以利于稳定国债发行市场。

（二）实现国债期限多样化，提高国债发行频率

我国国债发行市场品种逐步向多样化方向发展，但国债期限仍以三年期以上居多，两年及两年期以下的国债寥寥无几。国债多样化可为中央银行提供灵活的调控手段，即中央银行可在公开市场上吞吐国债，而不仅仅以信用扩张来调节基础货币的供应，从而能更有效地调节货币供求，进而能为财政信贷综合平衡开辟一个新渠道，一定程度上也能防范国债风险的产生。国家应在建立逐步完善的国债发行电子网络化的基础上，结合财政政策和货币政策适时地发行不同期限和不同品种的国债，改变国债市场品种单一的状况，实现国债期限多样化，。同时，为及时弥补财政赤字和解决基本建设投资需要，应提高国债发行频率，采取月度和季度均衡发行方式，随时满足投资者的需要，使国家及时足额筹集资金，使国债利率与市场利率保持协调，规避承销机构在承销中卖大户、超发、增发国债等不规范行为。

（三）实行灵活的国债利息政策，使国债发行实现利率市场化

为稳定国债发行市场，发展国债交易市场，政府应该实行灵活的国债利息政策，实现利率市场化。国债利率应以市场资金供求状况为主要依据，适当参照银行存款利率来确定。首先财政部和人民银行应在利率确定上进行深入研究。

既要考虑财政的筹资成本，又要有利于国债顺利发行，还要考虑市场资金供求状况。其次，在财政部发债期间，人民银行要设法稳定利率，在国债发行之后，人民银行调整利率时应充分考虑国债利率水平，财政部也要采取相应措施，最大限度地使国债利率与银行存款利率保持相同的走势。目前，我国国债发行采取浮动利率方式的技术条件还不够成熟，不宜采用，可根据市场利率溢价、折价、平价发行国债，消除国债固定利率的种种弊端。第三，可利用新旧债券结合的方式稳定发行市场，即发债人在利率上调时为避免旧债提前兑付风险，可发生新债券，允许旧债持有者兑换新券或给旧券持有者一定的补差，使承销机构有效避免由于利率波动带来的风险和损失。

（四）加强国债监管，有效防范国债风险

我国国债现行的管理体制是财政部和人民银行共同管理，这种管理体制存在一些弊端，尤其是在管理权的归属和职责划分上。为规范和完善国债市场必须要加强国债监管。一是应健全国债管理法规，使国债管理有法可依。建议尽快出台《国债法》，明确国债管理部门权限、职责以及相互之间的制约关系，业务的管理规定（包括承销规则、柜台交易）、法律责任等，为国债管理的正常进行提供法律保证。二是财政部门和人民银行应加强合作和协调，对国债管理中出现的问题共同商讨对策，进一步提高国债监管效率。三是加强对承销机构的监管，提高其风险意识。主动规范承销行为。在目前承购包销方式不尽完善的状况下，尤其要加强对承销机构的监管，使其主动要树立市场意识和社会意识，加强对国债发售整个过程和内部核算的有效管理，积极维护国债市场正常秩序。