国外乳业补贴对中国的启发

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日本政府对农业和农民的补贴十分惊人。据亚太经合组织和世贸组织的调查报告，20世纪80年代以来，日本政府每年用于农业方面的补贴总额都在4万亿日元以上。日本农业生产者收入总额中有一半以上来自政府补贴。而乳业是日本的重点保护产业之一。在巨额补贴和优惠政策支持下，日本的乳业得到了快速发展，尤其是牛奶产量大幅增长。1961年，日本牛奶产量仅为211.52万吨，到2007年上升到了814万吨，增长近3倍。

一、日本农业补贴政策现状

2009年，尽管全世界都处于经济危机的阴影之中，日本也深受影响，但日本农业补贴预算仍高达25605亿日元，相比2008年保持了基本稳定（见下页表1）。农业预算分公共事业费和非公共事业费两大类，分别占预算的38.9%和61.1%。公共事业费中，农业农村建设预算占到了58%，林业、水产等其他预算还不到一半。非公共事业费中，稳定食品供给的预算则占到了55.32%，稳定食品供应仍然是日本政府的重要工作。

2009年，日本的主要农业政策预算涉及五大方面，包括建立食品安全保障体制（8796亿日元），增强农村活力（1532亿日元），资源和环境对策（4190亿日元），森林资源的活用和林业及山村的再生（3635亿日元），确立可持续的水产业（142亿日元）等。

按照政府农业预算，日本共有各类农业补贴项目160种，分布在农林水产各业各个方面，其中水稻业可申请的补贴项目最多，有78个，旱地农业补贴项目76个，园艺补贴项目73个，水果补贴项目70个，畜牧业补贴项目69个，其他补贴项目有112个。

二、日本的乳业补贴项目

日本对乳业的补贴主要有供给限额补贴、生产和收入补贴、环境项目补贴、学校食堂用奶补贴和保险补贴等。

1.供给限额补贴。供给限额补贴是专为牛奶设立的，参加的农民在限额内按体积得到直接补贴。日本的饮用奶供给由1962年成立的公共服务社团法人——日本奶业理事会按照农林水产省的要求进行管理。1979年以来，日本奶业理事会确定了饮用奶供给目标，并分配到其各地成员组织中。这些成员组织又将这些目标进一步分配给更小的协会，由其确定每个奶牛场的年度生产数量目标。

农民自愿决定是否参加饮用奶供给控制项目。据奶业理事会统计，1999年，约有5%的奶牛场未参加该项目。各地区协会负责加强该项目的执行。若某个地区的牛奶产量超过计划数量，则奶业理事会会对参与者处以罚金。超过限额的罚金是很高的，1999年为40日元/公斤，或者会减少下一年度的限额分配。然而，据奶业理事会报告，实际上从未真正进行过惩罚。

制造业用奶（即生产奶粉、黄油、炼乳等的牛奶）由农林水产省的一个正式的限额系统项目管理，该项目也是自愿参加的。2004年，市场上330万吨牛奶中，有210万吨是制造业用奶限额。干酪和奶油用奶不包含在此限额中。制定此限额的目的就是要通过限制供给，提高市场价格，从而提高奶制品行业利益。

2004年，参加制造用奶限额项目的农民在其限额内得到的直接补贴为10.52日元/公斤。超过限额部分不能得到补贴。直接补贴项目是在2001年4月开始代替了原来的差额补贴项目的。从那开始，补贴额与差额补贴额大致相当。按照可补贴牛奶产量210万吨计算，2004年，日本对制造业用奶的直接补贴即为约220亿日元（10.52日元/公斤*210万吨，2.03亿美元）。

2.干酪与奶油生产用奶补贴。制造用奶补贴并未包括所有奶制品。政府为生产干酪和奶油用奶的农民专门提供补贴。近年来，干酪用奶年度补贴约为20亿日元（2000年为1900万美元）。另外，还对6万吨奶油生产用奶限额提供了补贴。

3.政府/生产者联合紧急基金。类似于水稻的生产者价格下降补贴。该项目于2001年启动。资金来源于农民按其制造用奶产量的支付和政府拨付。当价格下降时，该基金为农民提供紧急补贴。制造用奶的价格在国内市场上是自由决定的。每年，年度平均价格要与该种奶前三年的平均价格相比。若当年价格低于前三年的移动平均价格，由该基金支付给农民80%的价格差额。

4.环境改良补贴。近年来，日本对畜牧业废弃物的限制加强了，农民不得不加强对其农场垃圾的管理。而这常常会导致奶牛场的成本上升。减少奶牛场环境负担支持项目于1999年6月启动，为农民对牲畜粪便采取合适的环境管理措施所产生的额外成本提供补贴。该项目的补贴与奶牛场的牧场或草场规模相关，并鼓励不污染环境的情况下加强粪便利用。2002年，该项补贴额为96亿日元（7700万美元）。

5.消费补贴。农业和牲畜行业促进公司对小学和初中午餐液态奶的销售提供补贴。2002年，该项目下对水稻、牛奶和果汁购买的预算为53亿日元，其中大部分用于牛奶补贴。此外，农业和牲畜行业促进公司还为日托中心、幼儿园和晚年之家购买牛奶提供补贴。

6.保险补贴。2003年，日本政府为奶业支付保险补贴207.1亿日元（1.79亿美元）。日本所有奶牛都必须参加保险。保险体系包括当地、地区和国家三级。一般，由当地机构支付农民损失。当地机构的保费有50%来自于农民交纳，50%来自于政府。当损失超过当地基金时，所差保险费由国家和地区农业保险机构偿付。

奶农必须将其所有的牲畜进行保险，但其可以决定保险购买水平，最低为牲畜总价值的20%，最高为80%。保险费率每三年进行修订。由农林水产省根据各地过去损失情况决定最低保险费率。当地协会可以收取比农林水产省最低值高的保险费，而且各个农场的保险费率可以不同。

再保险由政府（50%）、地方保险联盟（30%）和当地协会（20%）提供。2003年，政府向当地协会支付了150亿日元（1.26亿美元）的再保险金。特殊情况下，由国家政府提供所有再保险。

三、对中国的借鉴意义

1.进一步完善农业补贴政策体系。中国目前的农业补贴政策基本上都是属于固定补贴，而基本没有与当期价格挂钩的不固定补贴。今后，类似于日本的政府/生产者联合紧急基金，中国也要制定相应的补贴政策，当年度平均价格低于前三年的移动平均价格时，启动该项政策，而且价格下跌越多，补贴也应越多，补贴即与农户的商品量挂钩，也与当期的价格挂钩。保证农民在乳品价格下跌时的合理利益。

2.继续加大对奶农的投入力度。中国是一个人口大国，食品安全必须立足国内。随着中国人民生活水平的提高和生活习惯的逐步改变，中国的乳制品需求会逐步加大。而乳业要发展，投入是保障。从日本经验看，通过国家财政转移支付，进行乳业补贴，是维护奶农利益，保护奶农生产积极性的有效途径。而中国在乳业方面对奶农的政府支持少之又少。今后要进一步加大财政对乳业的补贴扶持力度，增加奶牛良种补贴的规模和范围，增加奶农补贴种类，提高补贴标准，并加强对奶农的保险补贴工作。

3.明确政策目标。中国实行乳业补贴政策的重要目的不但要提高乳制品的产量，而且要提高乳品质量。在去年的三鹿奶粉三聚氰胺事件之后，国家实行了一系列补贴政策，以促进乳业复苏，包括良种补贴、养殖小区补贴、奶站补贴、奶农补贴、对乳制品企业的补贴和扶持等。然而，距上次事件发生仅一年的时间，2010年初，竟然再次出现上海熊猫与陕西金桥乳业奶粉三聚氰胺超标。这无疑又一次打击了中国乳品消费者的对国产乳品质量的信心。今后，可以参考日本的供给限额补贴，不同的是，我们在兼顾数量的同时，要加强质量监控。对不符合标准的处以罚金，而质量高的则按等级予以补贴，从而明确政策目标，充分发挥政策的导向作用。