小议国债淡出对交通设施建设的影响

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一、国债投资“淡出”对交通基础设施建设的影响

从2005年起，我国将实施“稳健的财政政策”以取代连续实施7年的“积极的财政政策”，这意味着，以占GDP、全社会投资和财政收支比重较大规模的长期建设国债发行投资政策将要“淡出”。在1998—2004年“积极的财政政策”期间，作为国民经济运行基础行业的交通运输业，是长期建设国债的重点投资领域，交通基础设施建设也因此取得了巨大的成就。基于积极的财政政策对交通基础设施建设发展的巨大作用，长期建设国债投资“淡出”将给交通运输业的发展带来一定程度的影响。

在积极财政政策实施期间（1998—2004年），我国政府共发行长期建设投资的国债共计9100亿元，主要用于公共基础设施建设投资，真正体现出积极财政政策的“积极”内涵。其中用于交通基础设施建设的长期国债资金达1374亿元，约占期间长期建设国债比重的15%，利用国债资金建设的交通基础设施项目规模达到8563亿元，有效带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款投向交通基础设施建设项目，一大批公路、铁路、民航机场等利用国债项目建设投产，极大的缓解了交通运输对经济发展的瓶颈制约，加速了交通基础设施建设的现代化进程。

虽然如此，我国交通基础设施系统建设仍然表现出以下四方面的特点：一是总体规模显著不足，交通基础设施建设任重道远；二是地区交通发展不平衡，西部地区及农村交通基础设施落后；三是铁路发展滞后，2004年再次成为国民经济发展中的制约因素，需要实现跨越式发展；四是交通基础设施建设投资对政府资金有较高程度的依赖。基于积极的财政政策对交通基础设施建设发展的巨大作用和当前交通运输业发展特点，长期建设国债投资“淡出”将给交通运输业发展带来的影响体现在以下方面。

1.直接影响财政预算内政府对交通基础设施建设的总量资金投入

目前，我国社会经济发展?M入全面建设小康社会的新的增长时期，这一时期，我国人均GDP处于1000～3000美元之间。国际比较显示，客货运周转量高速成长期一般都发生在人均GDP在1000～3000美元之间。这意味着在实现上述目标的过程中，客货运输不仅在数量上将持续增长，而且对运输服务的质量不断提出更新更高的要求，将继续导致对交通基础设施投资的大量需求。加之，交通运输业作为国民经济的基础产业，其公路、铁路、机场等设施产品具有的“公共物品”属性，对政府资金投入有着较高程度的依赖。鉴于国家在实施积极的财政政策时，有相当数量的长期建设国债用于交通基础设施建设。而长期国债投资是作为财政预算资金投入的，属于政府资金投入。显然，长期建设国债“淡出”将直接影响财政预算内政府对交通基础设施建设的总量资金投入。

在积极财政政策实施前5年（1998—2002年），我国用于交通基础设施建设的长期国债资金达1082亿元，占期间长期国债发行额比例的16.39%，年平均规模达到218.4亿元。2003年的经济发展效果在为国债投资“淡出”准备了必要条件和时间机会的同时，长期国债发行规模为1400亿，比2002年减少100亿元，用于交通基础设施建设的长期国债资金约为182亿元，约占期间长期国债发行额比例的13%；2004年长期国债发行1100亿，比2003年减少300亿元，用于交通基础设施建设的投资约为110亿元，约占长期国债发行额比例的10%.如果未来年发行长期国债进一步减少，用于交通基础设施建设的国债比例调至10%左右的水平，将使交通国债规模与1998—2002年期间年均规模相比大幅缩减。

2.影响交通基础设施建设配套资金的减少

国债资金的作用不仅仅限于作为财政预算内资金直接投入交通基础设施建设，其作用还在于能够增加交通建设项目的资本金，使项目的融资能力显著提高，而且对于调动地方政府积极性、增强地方配套能力等方面发挥了重要作用。特别是在实施积极的财政政策期间，交通运输投资增长的增量大部分来自国内贷款增长，而银行出于防范风险的需要，非常重视有财政性资金参与的项目，以期能够得到政府信用担保。预算内资金下降，势必引发银行对交通运输业贷款的下降，进而促使交通基本建设投资总额的下降。按照经验，每亿元的交通基础设施建设国债资金引发的银行、地方配套等渠道资金达5.23亿元。按照期间交通基础设施建设国债比例综合估测，每缩减一个份额的长期建设国债，会减少1.02个份额交通建设投资。

从趋势上看，交通运输业的发展越来越依赖市场化融资，特别是依赖银行贷款，目前，交通运输业投资中直接或间接来自国内银行贷款的投资比重在50%以上。无疑银行利率变动对交通运输业的融资成本带来影响。现阶段的利率水平是新中国成立以来最低的，未来利率变化存在上调趋势，将使得交通运输业的融资成本增加。从这个方面看，长期建设国债“淡出”将通过金融系统放大对交通运输业发展的影响。

3.增加公路主干线、贫困地区和西部地区农村公路的建设压力

基于国债资金投入对公路建设发展的作用，长期建设国债“淡出”将增加公路建设发展的压力，特别是增加公路主干线、贫困地区和西部地区公路的建设压力。

首先，将减少财政预算内用于公路基础设施建设的资金并导致配套建设资金的减少。1998～2004年，用于公路基础设施建设的国债资金约为980亿元，促使利用国债资金建设的公路基础设施项目规模达到6200亿元。同时，国债资金的投入，带动了银行贷款和地方资金，为金融机构向公路建设提供贷款创造了条件。正是由于国债资金的投入，使得公路建设资本金紧张状况得到缓解，融资能力显著提高。按照经验，每亿元的公路基础设施建设国债资金引来的银行、地方配套等渠道资金达5.33亿元，也即每缩减1亿元的公路国债资金，将影响银行、地方配套等渠道资金达5.33亿元。

其次，从公路主干线建设来看，在国债资金注入加速公路主干线建设的同时，公路主干线的建设发展是在依靠收费公路发展起来的。目前，已建成的高速公路的90%，一级公路的80%，二级公路的44%都是依靠收费公路得以实施的。在收费公路发展中，日益暴露出相当严重的问题，已引起政府的高度重视，特别是未来单纯公路建设项目对直接投资人的“高投资、低产出、负回报”需要更多的政府资金直接注入主干线公路建设。无疑长期建设国债“淡出”将增加公路主干线的建设压力。

第三，国债资金的投入，加快了老、少、边、穷地区公路建设，一些长期制约当地人民群众经济、社会生活发展的交通“瓶颈”得以贯通。许多公路建成后成为这些地区重要的运输生命线，加快了这些地区脱贫致富的步伐。然而，这些地区公路基础设施建设对政府资金更高程度的依赖，无疑将增加这些地区的公路建设压力。2001年，国家安排中央投资150亿元（国债资金100亿元，车购税50亿元）用于西部地区通县油路建设，建设总规模达2.5万多公里，这意味着，每公里公路的中央政府投资在60万元。以四级公路每公里100万元（偏高估计）投资计，对中央政府投资的依赖度为60%（偏低估计）。加之，这些地区经济增长不足，地方缺乏足够财力，无法提供良好便捷的基础设施，投资环境难以改善，制约了经济的增长。反过来，基础设施建设固然需要适当超前，但缺乏足够财力支持，也缺乏足够的市场需求拉动，无法完全通过市场化的机制，吸引足够的建设资金，很多依靠贷款投资的基础设施项目，经营亏损严重，维修费用不足，还本付息十分困难，这是一个多种因素相互制约的落后地区的“怪圈”。打破“怪圈”需要有赖更多的政府所为。因此，长期建设国债“淡出”将增加贫困地区和西部地区公路的建设压力。

4.对铁路发展带来一定程度的影响

正是由于国债资金的投入，掀起了1998年以来的铁路建设高潮。期间，用于铁路基础设施建设的国债资金330亿元左右，促使利用国债资金建设的铁路基础设施项目规模达到2260亿元。铁路全行业每年完成投资总规模平均在550亿元左右，是1997年投资总规模388亿元的1.42倍，由此掀起了铁路建设高潮。

正是由于国债资金的投入，增强了铁路大通道的能力，加强了中西部地区的基础设施。朔黄铁路、水株复线、芜湖长江大桥、宝兰复线、武广电化、新长铁路、粤海通道、京九南段复线、兰烟复线、天津港煤炭下海铁路、阳涉二期、邯长铁路、石长线等国债项目的建设，增强了铁路大通道的能力。同时，国债铁路项目向西部倾斜，加强了中西部地区的基础设施。西部地区南疆、渝怀、内昆、神延、水柏、水株、宝兰、达万、锡桑、青藏铁路等项目，总投资788.7亿元，其中使用国债156.1亿元，占铁路使用国债资金的60%.尤其是举世瞩目的青藏铁路开工建设，在全国及全世界引起巨大反响。

正是由于国债资金的投入，增强地方配套能力，促进了合资、地方铁路的发展。在部分地区停止收取建设附加费后，国债资金使合资铁路中的地方政府承诺资金有了新的来源渠道，调动了地方政府修建铁路的积极性。从合资铁路来看，1998年以来，有31.12亿元国债资金用于合资铁路建设，弥补了地方配套资金的不足，改善了资金结构，保证了省（市、区）兑现出资协议，创造了有利的运营条件保证，极大地支持了合资铁路建设。从地方铁路建设来看，有22.68亿元国债资金用于地方铁路建设，准东铁路、登封铁路、大莱龙铁路、黎钦铁路、图珲长铁路、罗定铁路、惠澳铁路、阳阳铁路、绥东铁路等项目得以实施。对解决长期以来由于资金短缺而形成的地方铁路“胡子”工程和解决由于1998年取消铁路附加费而形成的地方铁路被动停工局面，起了“及时雨”作用。

在既有的发展体制和机制下，长期建设国债“淡出”将直接影响财政预算内资金对铁路建设资金的总量投入，影响地方政府修建铁路的积极性，从而对铁路发展带来一定程度的影响。研究表明，按照经验，每缩减1亿元的铁路基础设施建设的国债资金，将带来6.84亿元的铁路基本建设资金的缩减。

5.延缓支线机场的建设发展进程

由于国债资金对民航建设的作用，特别是对加快支线机场建设速度的巨大作用，也由于当前支线机场建设运营亏损问题，使得机场建设资金投入更多依赖政府资金。长期建设国债“淡出”将直接影响财政预算内资金对机场建设资金的总量投入。因此，长期建设国债“淡出”将延缓支线机场的建设发展进程。

二、应对国债投资“淡出”的对策建议

由于长期建设国债投资“淡出”将给交通运输业的发展带来影响，而未来我国社会经济的发展仍需交通运输业特别是交通基础设施建设保持较快的增长势头。需要在交通运输业的未来发展过程中，采取相关政策措施消除长期建设国债“淡出”对交通运输业的这种影响，使交通运输业伴随着我国社会经济的发展体现其对社会经济发展的适应性。为此，对相关政策措施建议如下。

1.在长期国债政策“相对淡出”的情况下，需要保持国债中用于交通建设的适当比例

国债政策作为国家宏观调控政策措施，要体现以人为本，全面、协调和持续的科学发展观，既要控制国债发行可能带来的国债风险，又要根据社会经济发展的需要，对其绝对规模、投资方向和用途进行调减和调整优化。虽然从2005年起，我国将实施“稳健的财政政策”以取代连续实施7年的“积极的财政政策”，但是用于长期建设的国债投资并不会完全停止，其发行规模要进行合理调减，使其近似于经济稳定增长需要的“必要量”，并使这个“必要量”占不断扩大的GDP、社会总投资规模、财政收支的比重逐步缩小。因此，国债投资“淡出”是“相对淡出”。

在长期国债政策“相对淡出”的情况下，应保持国债中用于交通建设的适当比例。交通运输业是国民经济运行的基础产业，其基础设施建设项目一般具有投资规模大、投资周期长的特点，又具有典型的“准公共物品属性”，能够承担国家通过国债政策对经济运行进行宏观调控的重任，与此同时，交通运输业仍属经济发展中的“短腿”行业，存在设施规模不足、地区差距等问题需要国债资金去调控。此外，对于调动地方政府积极性、吸引银行、社会资本继续投入等具有重要作用。未来长期建设国债用于交通建设的比例要保持在10%以上。

2.保持财政对交通建设资金的持续投入，增加财政用于交通支出的比例

伴随国民经济的发展，未来的年度里财政收入将稳定增加，为财政对交通建设资金的持续投入创造了条件。同时，国家将继续建立以满足社会公共需要为目标的公共财政体制。在逐步建立健全公共财政体制、政府职能转变的政策趋势下，政府投资逐步从竞争性领域退出，集中履行公共投资职能，原来部分用于盈利性项目的资金将逐步转为公共项目资金，财政在安排和分配建设性预算资金时，必然加大对公共设施建设的投入。这为增加财政用于交通支出的比例提供了可能性。交通基础设施具有典型的“准公共物品属性”以及交通面临的发展局面都需要把交通作为公共投资的重点，并以中央政府为重要投资主体角色通过运用专向资金等形式来筹措交通建设资金，并从法律和机制上保证财政交通建设资金的持续投入。

2002年，财政对交通的支出额为745亿元，占同期财政支出比例的3.38%.在“十一五”期间，应逐年提高财政对交通的支出比例，这一比例在“十一五”后期进一步提升到5%左右，达到世界平均水平的下限。在我国国内生产总值、财政收入持续稳定增长的形势下，估测财政对交通的支出额2005年达到1230亿元，2010年上升到2517亿元。

3.进一步完善转移支付制度，给予落后地区交通发展更多的财政支持

转移支付制度是公共财政的重要组成部分，其实施是政府为了更公平地提供公共产品和服务，实现各地区间公共服务水平相对均等化。目前，我国财政初步形成了以税收返还为主要内容的转移支付制度，主要通过体制补助、年终结算、以税收返还、专项补助以及“过渡期转移支付办法”中确定的部分等五种形式来完成，以税收返还为最多，占60%左右。真正发挥均等化作用的转移支付不足总数的10%.

在交通发展中，中西部地区的交通状况、农村的交通状况明显处于落后状态。规范化的转移支付制度不仅有效缓解西部公路建设、贫困地区农村公路的建设发展因长期建设国债“淡出”而增加的压力，而且可以比较有效地解决资金来源的稳定问题，并按照设定好的目标和标准，从制度上排除人为因素和随机政策变化因素的影响。“十一五”期间要进一步完善和规范转移支付制度。其重点是：一是逐步提高实现均等化功能的转移支付力度，以缓解中西部地区财政困难；二是简化和归并专项拨款种类；三是改革现行转移支付分配中的“基数法”逐步代之以“因素法”，对转移支付数额进行最大限度地规范化，以减少主观因素影响，保证相对稳定并实现转移支付过程公平；四是合理确定各地均能达到的最低公共服务水平，既保证中西部地区的基本需要，又要做到不超越中央财政承受能力。

4.深化税费制度改革，选择合适时机推出燃油税政策

未来的时期内，将进一步加强财政政策的“收入”和“支出”两个方面的制度建设，特别是“收入”方面要进一步深化税费制度改革，而建立交通、车辆新税制是税费制度改革的重要内容。新的交通运输税收体系，是以燃油税为主、车辆购置税和牌照税等为重要补充。加之，由于收费公路问题，除高等级公路（能提供超过一般公路服务水平的增值服务）和某些经营性公路和还贷公路继续保留收取通行费外，其它公路收费项目应逐步废止。高等级公路的收费也要做出一些调整，调整的方向是逐步缩小收费二级公路的规模，首先在东部地区停止二级路收费政策，现行收费二级路在还清贷款或集资后将不准再收费。

2000年以来，车辆购置税替代车辆购置附加费已正式实施。但燃油税政策未正式出台，经过几年的酝酿，方案已经成熟，应选择合适时机正式推出。养路费等交通规费转变为燃油税成为财政性资金，能消除现行制度中的不合理、不公平方面，能从法律和制度上确保专款专用、足额及时到位。

应当注意的是，如此将会增加资金的拨付环节，失去用养路费等交通规费作为担保向银行贷款的可能，会在一定程度上影响公路建设贷款融资渠道的通畅，并对交通运营、管理产生影响，如何有效保护、调动交通部门和地方两个积极性，需要有相关的改革措施予以配套。

5.进一步深化投融资体制创新，促进交通运输业的发展

投融资体制创新是完善我国市场经济体制的重要内容，也是交通等公共基础设施投资领域引入竞争、实现多元化经营的关键环节。在今后几年特别是“十一五”期间，积极财政政策“淡出”后，既需要货币政策对交通等公共基础设施建设投资发挥更加积极有效的作用，又客观上要求交通等公共基础设施建设投融资体制不断创新，可在稳定财政性融资基础上，拓宽市场化融资渠道，以弥补国债政策“淡出”造成的资金缺口，从而促进交通运输业的发展。

首先，在今后特别是“十一五”期间，进一步推动铁路体制改革，放松交通运输领域的准入限制，更有利于促进投资主体的多元化，有利于交通运输业在竞争中加快发展。从当前的政策发展进程看，这一趋势非常明显，鼓励、引导各类资本介入，减少行政性审批，放松管制，逐步取消交通基础设施领域的各种“限进”条款。

其次，改革银行体制，建立多元竞争的市场化银行信贷机制，有利于稳定交通运输间接融资来源，更为便利地获得银行信贷。

第三，发展资本市场，建立交通等基础设施证券融资和经营机制，更加有利于拓宽交通运输直接融资渠道，更为有效地利用社会资金。