小议对非经贸政策研究及评析

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摘要：冷战后，国际形势发生了深刻的变化，美国作为世界上对非洲有重要影响的大国之一，相应地对其非洲政策进行了重大调整。尤其是在经贸方面，除了推行多党民主与经济挂钩外，更多的是加紧抢占非洲的市场和资源。这一调整必对我国与非洲的关系产生新的影响。文章深入分析了美国对非经济政策，以期进一步认识美国在非洲的政策和实践。

关键词：冷战后；美国；非洲；经贸政策

冷战时期，美国为与前苏联争夺世界霸权，在非洲以苏划线，在政治上扶植人，藉此抗衡苏联的扩张。

随着苏联解体、冷战结束，特别是前苏联的继承者俄罗斯因国力日渐衰退而不得不在世界实行全面收缩，美苏在非洲的争霸也随之结束。一时非洲在美国对外政策中的政治地位和作用急剧下降，成了被“边缘化”的对象。1993年初克林顿入主白宫后，美国对非洲政策因越来越不适应形势的发展而严重受阻。随着非洲经济好转、政治渐趋稳定而日益引起西方大国的关注。尤其是美国改变了以往对非洲的看法，不断调整了对非的贸易政策。1993年3月，美国国务院举办美国-非洲部长级会议，商讨贸易、能源开发等问题，撒哈拉以南非洲地区有46个国家的部长参加了会议童，同年美国对非援助约10亿美元，在受援国名单中，排在首位的是南非，其次是埃塞俄比亚和莫桑比克。［1］2000年5月美国又通过了旨在促进美非贸易的《增长和机遇法案》，以期抢占更多的资源和市场，进而达到更多的政治目的。

一冷战后美国对非洲的经贸关系

经济因素在美国对非政策中具有突出地位，冷战后初期，美国同非洲的经济关系主要限于美国对非洲的经济援助，双方的经贸关系并未得到充分发展。据报道，美国同非洲的贸易只占它对外贸易的1%，大大落后与欧洲国家；美国在撒哈拉以南非洲国家的直接投资只占其对外投资总额的1%。双方的巨大潜力都没有发挥出来。自90年代以来，美非贸易每年平均以33%的速度增加，但其发展仍不尽人意，存在巨额逆差。而90年代中后期以来，非洲国家的经济形势有所好转，为美国提供了巨大的商业机遇。对此美国前贸易代表巴尔舍夫基直言不讳地说：“在全球经济竞争即将把热化的前夕，美国再不能冷落这个拥有76亿人口但基本尚未开发的市场了。”

［2］美国前商业部长布朗则宣称：“从现在起，美国将不再将非洲市场拱手让给那些前殖民强国。”［3］美国是非洲国家新兴的贸易伙伴，近年来，美国对非贸易一直保持上升势头。尤其是美国从非洲进口的商品日益增多，进口额从1989年的40亿美元增至1992年的143亿美元，居经合组织成员国的第一位，出口额也从77亿美元增至99亿美元，居经合组织第二位。［4］美国对非洲的重视主要是基于21世纪经济可持续发展的考虑。美国对非洲的传统贸易政策主要有最惠国待遇、一般普惠制和对最不发达国家的特惠制。非洲的大部分国家都是美国普惠制的受惠国，其中，22个非洲国家享受美国给予最不发达国家的普惠制。普惠制为许多非洲国家提供了优惠的贸易政策。但是，它也有许多限制条件。例如，采取“竞争需要限制”来控制普惠制所提供的优惠。为了控制普惠制所提供的优惠范围，美国还对普惠制商品的价格、普惠制受惠的发展中国家资格、毕业条款、原产地要求、“直接进口”要求和纺织品以及其它事项做出了相应的规定。

此外，美国对非洲市场的拓展遇到了法国、英国等欧洲国家的巨大挑战。尽管美国在经合组织对非贸易中排名较前，但同欧盟相比，美国的市场份额微不足道。20世纪90年代初欧盟在非洲份额大约为30%，而美国的市场份额仅为6%——7%。［见表1］

随着非洲国家在90年代中后期经济的持续增长，美国已成为南非、尼日利亚和安哥拉等国主要贸易伙伴，同时美国也是非洲地区的主要投资者。在这种情况下，相比法国、欧盟对非洲的经贸政策，美国对非洲的传统贸易政策已经不能满足美非贸易的要求。为此，美国从1994年起大力调整对非政策，将扩大对非贸易作为建立美非伙伴关系的起点。1996年2月，克林顿总统向国会提交《美国对非贸易和发展援助政策》报告，鼓励美国企业家开展对非贸易和投资。1997年4月，克林顿政府提出《促进非洲经济增长和伙伴关系计划》，决定设立两项总额达65亿美元的非洲投资保证基金，建立美非贸易论坛和美非自由贸易区，给予非洲国家1783种商品免税进入美国市场的待遇。在政府的大力鼓励和政策支持下，美非贸易迅速发展，1997年双方贸易额达30703亿美元，其中美国从非洲的进口超过200亿美元。［见表2］美国在非洲的市场份额迅速扩大到121%。［5］

二美调整对非经贸政策的动机

以上事实证明，美国传统的以援助为主的对非经济政策已不能适应冷战后美非关系的新形势，这使得美国不得不调整其对非经济政策，当然根本的因素还是为其全球战略服务。

1抢占市场

进入新世纪以后，由于政策的改善、能源类产品价格的提高及全球经济的增长，非洲经济获得了持续的增长。非洲的经济增长在2003年达到了41%，2004年更是达到了8年以来的最高值54%，2005年非洲经济仍然保持着11年来中低速的恢复性增长态势，增长率为45%（其中北非增长率为45%；撒哈拉以南非洲增长率为48%）。其中增长率超过5%的非洲国家达到16个。2005年，非洲国家财政差额占国内生产总值的比率由2004年的-02??转为06%，经常帐户状况继续改善，盈余占国内生产总值的比重从2004年的01%增加到16%。外贸形势良好，出口总值增长265%，进口总值增长195%。外债负担有所缓解，外债总额从去年的2932亿美元减至2858亿美元，占国内生产总值的比重由2004年的428%下降到360%。［6］随着经济的持续发展，非洲将会成为另一个新兴市场。据美国《商业日报》估计，如果非洲进口能保持7%的年增长速度，到2025年，非洲的进口市场就将达4800亿美元。这有可能是世界上最大的市场。为了抢占非洲市场的份额，扩大美国对非洲经济的影响力，取得与其它国家相比的竞争优势，美国必须改善其对非洲的贸易政策。在此背景下，美国在2005年提出在向联合国非洲基金提供14亿美元援助的基础上，再向非洲国家追加674亿美元的人道主义援助。［7］

2能源安全

美国对非洲的重视，其中一个重要因素就是石油。“9?q11”事件之前美国并不太关注非洲，布什甚至在2000年总统选举中公然声称：“非洲并不在美国的战略利益范围之内。”［8］但“9?q11”事件的发生及中东政治局势的动荡，使美国决策者认识到，如果过分依赖中东石油，美国将变得非常脆弱。美国已经越来越倾向于石油进口来源的多元化。非洲也相继勘探发现了大量新油田，其石油的储量、产量和出口量增幅都远远超过了世界平均水平。此外，相对于中东来说非洲的油井处于相对安全，不那么动荡的地区，从非洲到美国东海岸更为安全、相对中东的运输距离更短等优势。［9］根据美国国家情报委员会的评估，美国从西亚的石油进口总额中所占比例将从2000年的16%上升到2015年的25%，超过从中东进口石油的比重。［10］美国国会于2004年通过的《2005年度对外关系预算案》也强调石油在美国对非洲政策中的地位。该文件指出，非洲的石油资源对美国相当重要，在1998-2003年期间，美国在赤道几内亚的石油部门投资额达50亿美元。在此后的计划中，美国公司将参与在圣多美和普林希比的海洋原油资源开发。［11］贸易政策调整后，美国加大了对非洲国家的重视，进一步巩固了双方的经济关系。同时，通过给予非洲国家在贸易和投资上的优惠，美国期望能够更好地获得非洲的石油资源。事实上，能源类产品已成为美国从非洲进口的主要产品。［见图3］

3全球战略

非洲国家要想得到AGOA（即《非洲增长与机会法案》）受惠国的资格必须满足一下条件：实行市场经济、法制和多元政治、清除对美国贸易投资的壁垒、保护知识产权、反对腐败、减贫政策、实行政治民主、反对恐怖主义等。截至2005年9月，黑非洲48个国家中共有37个AGOA“合格国家”。［12］AGOA为受惠国设置了经济与政治门槛，可以藉此影响黑非洲国家的政治与经济发展，因黑非洲国家的商品不可能真正冲击美国市场，所以美非贸易可能对美国经济产生巨大推动作用。此外，在军事安全领域，美国更多地强调反恐，美国政府认为贫穷和落后是孕育恐怖主义的温床，非洲的现实对美国构成了巨大的威胁。沃尔福威茨在宣布其访问非洲的计划时也称：“在这个世界上，让人民处于落后状况就意味着失败，我们大家的失败。……这个世界很小，无论是进步的收益，还是绝望的痛苦，全球都能感觉到。”［13］2002年9月出台的《美国国家安全战略报告》尤其强调,非洲地区的贫困、持续的地区冲突以及该地区存在众多的“失败国家”或“脆弱国家”将会给美国带来极大的安全威胁。［14］美国通过提高非洲国家的健康和教育水平、消除贫困、制止动乱，可以进一步保证国家安全，从而实现国家的政治目的和战略目的。

三效果分析

为发展对非经贸关系，克林顿政府先后出台了一系列对非经贸政策。小布什上台后，基本上承袭了克政府时期的新经济政策，重视发展与非洲贸易关系，鼓励对非投资。美国为确保其21世纪在全球的领导地位，处心积虑要主宰世界。非洲虽不是美国对外战略的重点，但资源丰富，是美国全球战略棋盘上不可或缺的一枚棋子。近年来，美国逐渐认识到不占领非洲将是一大失策，视非洲为其外交领域的“新边疆”，提升非洲在美国总体外交中的地位，开始加强对非洲的攻势，为建立美国主导的国际新秩序铺平道路。美国对非洲贸易政策调整后对美国经济，特别是能源供应方面产生了积极的影响。美国改善了同非洲国家的关系，也促进了美国在产油国的投资。尽管美国在2001年和2002年对非出口有所下降，但是从总的趋势来看，贸易政策调整后同样促进了美国对非洲的出口，特别是2003年以来，美国对非洲的出口取得了显著的增长。［15］2004年，美国与撒哈拉以南非洲国家的贸易额高达445亿美元，比上一年增长了37%。在与上述国家的贸易额中，美国贸易进口额为359亿美元，出口额为86亿美元。［16］2005年，美国对该地区国家的出口比2004年增长了22%，达103亿美元，美国从该地区的进口增长40%，达503亿美元。［17］

2007年5月18日，美国贸易代表办公室向国会提交《美国在撒哈拉以南非洲国家的贸易和投资政策及非洲增长与机遇法案执行情况的全面报告》，报告显示，2006年美国对撒哈拉以南非洲国家的贸易额比上年增长17%，达713亿美元，美国对该地区进出口均有所增长。虽然进出口额相对美国对其它地区来说还比较小，但从长期来看，美国对非洲的进出口增长必然会给美国带来巨大的利益。从另一方面来看，这种贸易调整也有一定的局限性。从AGOA中可以看出，美国对优惠政策提供了许多附加政治条件，只能有少数几个国家从中受益，其它国家，特别是最不发达国家，很难从中获得好处。事实上，美国对非的贸易政策具有选择性，其最大关注点是非洲的石油天然气资源，重视与西非国家的能源合作。似乎可以说，美国只是在事关能源和反恐战略等切身利益时才会想到非洲，而对非洲的贫困、疾病与经济发展等基本问题则多忽视。同时，美国对非洲国家的贸易和投资的增长主要集中于非洲的产油国。2000年以来，虽然美国对非洲的进口连年攀升，但是，石油等能源类产品和矿产所占的比重始终保持在80%以上，美国对非洲国家的直接投资也都集中于这些产油国，集中于石油开采等领域上，这种贸易政策其主要目的是实现了美国的经济、政治利益，然而并没有给非洲国家带来实质上的帮助。这种将大量的投资和贸易集中在石油等领域，将加剧非洲经济单纯依靠原材料出口的艰难境地，不利于非洲经济长期与可持续的发展。美国从自身全球战略与经济安全利益出发，在强化对非关系的具体操作上急欲以贸易和投资为诱饵，推动美非关系机制化，力争将非洲纳入美国的全球大棋盘。

四小结

非洲从来“不是一个赔钱的大陆”，美国在非洲的投资收益率很高，据美国商业部的调查，在非洲投资的美国公司的平均收益率为33%，而亚洲只有14%，拉丁美洲只有12%。美国对非洲经贸政策研究表明，对国家利益的考虑使得道德和意识形态等因素附属于国家保持和增强自身相对于其他政府权力的愿望。尽管美国强调他们的政策目的主要在于促进民主、经济繁荣和地区安全，但是美国的政策总体上还是自私的、粗暴的。其理想主义的目标往往让位于让那些“现实主义的”甚至是玩世不恭的美国国家利益。［18］如果不注意目前非洲社会发展的需要，那么它就无法对非洲市场大量出口。这种战略是显而易见的，赖斯就曾宣称，“我们要努力加快非洲融入工商界经济的步伐……我们要防止在非洲出现威胁我们国家的安全的威胁，如恐怖主义、国际犯罪、吸毒、武器扩散和疾病等威胁。”［19］

近年来，虽然中非关系取得了长足发展，中非高层互访频繁，经贸合作大幅增长，中国在非洲的影响力迅速上升，但相对美国等西方国家在非洲所取得的成就而言，我国还有很大的提升空间。美国对非洲贸易政策的调整有很多可资借鉴之处。美国从2000年起就对非洲的受惠国6400多种产品以零关税或零配额进入美国市场的待遇。相比而言，我国直到2005年才开始对非洲25个最不发达国家的190种商品给予关税优惠待遇。因此，我国应扩大对非洲国家的关税优惠，通过贸易优惠，可以为我国树立在非洲的良好形象，有助于我国产品更好地进军非洲市场。随着中非合作的深入发展及中国在非洲的影响力日益增强，中国应加强与西方大国在非洲的沟通与合作。西方大国在非洲经营多年，积累了一些有益经验，中国可考虑充分利用其资金、政策和技术优势，在平等互利的基础上在非洲开展双边或多变务实合作，拓展共同利益，从而在互利共赢的基础上，拓展出中国——非洲——西方国家多边合作与共赢的新机制，共同推动经济社会发展。

参考文献:

［1］英国《经济学家》周刊，1993年5月29日，第46页

［2］美驻华使馆新闻文化处公报，1997年9月8日

［3］马拉西亚《第三世界经济第168号，1997年9月1——15日，第2页

［4］法国《热带与地中海市场》，1993年7月13日第2492号，第2061页

［5］李智彪非洲经济圈与中国企业［M］北京：北京出版社，2001

［6］IMF,WorldEconomicOutlook,September2005,193-281

［7］赵毅，李学军“布什表示美国将增加对非洲的援助”，新华社华盛顿2005年6月13日电

［8］IkechiNwosu,“UpbeatinUnitedStates’AfricanAgendaDespiteHurdles,”Guardian,September10,2003,10

［9］王莺莺“非洲新形势与中非关系”［J］国际问题研究,2004（2）：15

［10］张永蓬“布什政府对非洲政策特点”［J］西亚非洲,2002（5）：42

［11］StateDepartment,CongressionalBudgetJustificationforFY05ForEignOperations,February2004,/asmp/profiles/aid/fy2005/CBJ05_Africa.pdf

［12］www.agoa.gov

［13］“Africa,AContinentofHope”,SpeechdeliveredbyPaulWolfowitz,June12,2005,

［14］WhiteHouse,TheNationlSecrityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,September2002

［15］tse.export.gov

［16］新华社雅温得2005年5月14日电

［17］非洲投资网

［18］LarryDioamond,“PromotingDemocracyinAfrica:USandInternationalPoliciesinTransition”,inAfricainWorldPolitics:Post-ColdWarChallenges,WestviewPress,1995,P250

［19］SusanRice,AssistantSecertaryforArficanAfairs,22Oct.1997,ArficaNewsservice,