入世承诺主要条款综述

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摘要：在开始全面履行WTO规则的新时期里，我国入世承诺中的主要条款将继续对我国经济发展产生着深远影响。从其性质来看，入世承诺中的3类条款会带来长久而深刻的经济后果，当是我们关注的重点。而它们的形成，又大致来自各不相同的5个实际背景，从而使得其内涵和功能各具特点。因此，分别情况、趋利避害、善于有效发挥它们所具的积极功能，应该是我国相关对策思路的根本立足点。

关键词：入世承诺，主要条款，性质，背景，对策

我国已开始全面履行WTO规则的新时期。那么，我国入世承诺是否随着遵循WTO规则“过渡期”的结束而已终结了其作用呢?否。其实，我国的入世承诺需要区分两种情况，一种是非常具体实际的承诺，它们确实因已被履行而可能结束了其使命；另一种则是比较原则笼统的重要条款，它们须在我国经济实践中继续被大力实施而发挥着深远的影响。因此，重新审视这些主要条款有着重要的意义。

一、性质

我国入世承诺的主要条款集中体现在《中国入世议定书》(后简称《议定书》)第一部分以及《中国工作组报告书》(后简称(报告书》)相应的阐述和规定上。《议定书》共有18项条款，除了第1条“总体情况”外，其他都有实质性意义。《报告书》则基本上围绕上述条款的涉及范围和大致内容，展开着比较广泛、具体、深入的阐发，反映着谈判双方(即中国与其他WTO成员之间)各自的立场和主张。这样，每一条款在那里都得到了更为清晰和完整的说明。换言之，正是在对《报告书》相关内容进行概括和提炼的基础上，才最终形成了《议定书》的有关条款。所以，它们同样是《议定书》17项实质性条款的有机组成部分。

大致说来，这些主要条款可以分为6种类型。它们尽管各自以第2条至第18条的身份并列在同一个《议定书》里，却有着不尽相同的性质和地位。

第1类属于发达国家坚持要求列入而我国出于国际经济协调考虑最终予以接受的内容。主要有第15、16和18条。

按照WTO的有关规定(即ATC)，全世界纺织品与服装贸易自2005年起不再实施进口配额的做法。可是，第15条却允许进口国在必要时仍能对我国同类产品实行进口限额，似乎与既定的国际经济规则相悖逆。同时，在此之前，WTO从来没有对一国的入世承诺展开过专门的审议，而第18条肯定了“过渡性审议机制”对我国的适用性，从而在入世的前8年里我国每年都可能面临WTO的入世承诺审查。这意味着，我国在这方面受到了“特殊”的待遇。此外，我国出口产品一直被发达国家视为来自“非市场经济国家”而遭遇不公正的贸易待遇，而第16条却允许这种状况可以继续存在，并至多保持15年。由此，这些条款受到了国内的严重非议和猛烈抨击。然而，这类批评常常与不明情况和各种误解相联系。

第2类是处于我国入世承诺重要位置而被国内严重忽略的条款。典型的是第2条。

在实质性条款的一开始，《议定书》就强调了贸易制度的统一性、透明性和法制化对于我国的适用性。特别是，统一性规定作为WTO的一项重要原则在这里得到了反复的强调，不仅需要在我国的法律、制度和政策中大力贯彻，还直接被要求严格实施于地方政府行为和“经济特区”运作之中。然而，我国的经济实践却普遍忽略了这个重要条款，甚至连其基本理念都未能得到有效确立。于是，在把握WTO允诺我国继续保留的优惠政策上，在对待经济特区的发展方向上，在选择西部大开发的有效途径上，在寻找解决经济困难的具体对策上，我国都相当广泛而又不自觉地产生了众多的违规现象。这是一个值得深入探究的重要课题。

二、背景

应该看到，这些重要条款的设置实际上有着大不相同的具体背景，从而使得它们的基本内涵和实际功能各有特点。具体深入地探究它们被提出或被坚持的真实原因或潜在动机，有助于我们全面正确地理解和透视其基本内涵和实际功能。粗略而言，这些条款产生的客观背景主要如下。

一、发达国家坚持有些条款主要来自于国内巨大压力

且以“纺织品特保条款”为例。在入世谈判过程中，美国坚持要在2010年之前继续对中国纺织品与服装实行进口配额。这显然是一项有悖WTO相关规定的无理要求，直接违反了其关于2005年起全球纺织品与服装贸易完全取消进口配额的重要规定。不过，它多少折射出美国政府所面对的巨大国内压力。出于尽快加入WTO的考虑，我国在坚决拒绝这个不合理要求的同时，最后还是同意2005—2008四年时间里，在导致“市场扰乱”的情况下，它可对我国某类纺织品与服装一次性采取限制进口措施。于是，这就形成了纺织品特保条款，并在相当程度上缓解了美国等发达国家的国内压力。从其具体内容来看，特保条款的提法本身，设限措施的时间限制，以及有些重要规定等，都可以在WTO的ATC协议里找到相关的依据，从而体现出该条款与WTO规则的一致性。可见，它的设立完全是我国审时度势的结果，也是努力实施国际经济协调的产物。

二、WTO规则决定着有些条款的难以避免性

“非市场经济国家地位条款”就比较充分地体现了这点。WTO至少具有四方面的明确规定，它们使得我国在拒绝接受该条款的问题上根本没有多少回旋余地。这表现在：第一，VdTO的反倾销协定实际上给进口国显著扩展了两方面的权力，既可对来自所有“非市场经济活动”的进口商品价格加以推定，又能具有很大弹性地推定这种商品价格。第二，它对贸易汇率还是有具体规定的，但对其具体确定又是模糊不清的，这就加强了发达国家的谈判筹码。第三，其反倾销标准可以被发达国家用来做我国经济体制转轨特征的文章，借此突出了第三国价格标准的所谓公正性，从而增加了我国拒绝该条款的难度。第四，WTO对反倾销的某种特别规定，即如果进口国主管机关对事实的确认和评估是恰当和客观的，那么，即便WTO专家组也不得推翻这种对事实做出的评估，更使得我国不必花费巨大代价去拒绝该条款。因此，不考虑WTO这些实际制约因素而简单指责我国接受该条款的做法，显然不甚妥当。

三、我国显著违规现象导致了有些条款被强调

“贸易制度统一性”条款作为我国入世承诺中首先被提及的重要条款，实际上有着充足的经济学理论支撑和WTO规则依据。它是WTO非歧视原则的自然延伸，体现着国内经济主体之间一般应该享受没有差别的经济待遇。它是现代市场经济运作的基本要求，反映了统一大市场作为发挥市场机制功能之前提条件的重要性。况且，它本来就是WTO规则体系的一个重要原则，在其一些条款里程度不同地得到了具体表述。可是，这种统一性要求的基本理念却似乎始终没有在我国的经济活动中被普遍树立，以致于那些似是而非的看法和作为比比皆是，特别在经济特区政策和不少地方政府行为上表现得尤为突出。基于此，在首要的位置上设立该条款，以明确限制我国这方面的不恰当做法，自在情理之中。

四、发达国家的复杂心态引发了有些条款被设置。

“过渡性审议机制条款”就具有这方面较典型的意义。该条款明确提出，在我国入世的前8年内，WTO可以每年对我国兑现入世承诺状况进行审议，并在10年里做出最终审议。给予中国以这种特殊的审议“待遇”，实质上折射出发达国家对于我国加入WTO的矛盾心态。

为了推动自由贸易在全世界的进一步深化以及自身的经贸利益，它们迫切希望中国的经济发展能够纳入世界经济的运作轨道。由此，它们必须支持我国加入WTO。可是，中国这个正在崛起的发展中大国正式进入这个权威性的国际贸易组织，又让它们不能不产生担忧或疑虑。一方面，这势必给中国的经贸增长增添新的巨大动力，继续推进其迅猛发展的势头。其直接结果之一是，WTO内部的力量对比将可能发生重大变动，发展中国家可能会汇集成一股可以开始同它们相抗衡的经济力量。发达国家必须尽量延缓这种不利局面的出现。在我们担忧“狼来了”的同时，它们却发出“龙来了”的强烈声音，即出自这样的复杂心态。另一方面，它们还担心中国正式进入WTO之后是否能认真地全面地履行所作出的承诺，从而会进一步增加发达国家因我国入世而付出的代价。它们迫切需要通过这些承诺被兑现来获取自身更大的贸易利益，来平衡国内各种经济力量的不同要求。正是在这种矛盾心理的支配下，设立包含着每年要审议我国兑现入世承诺内容的条款，自然就成为发达国家务必坚持的谈判目标。

五、固有的理念偏差促成了有些条款的形成。

如“国营贸易条款”的被强调，无疑具有这种较浓烈的意味。表面看来，这项条款的设置可以说同GATT1994的第项条款直接相呼应，因而亦是我国必须接受和遵守的。可是，仔细分析其中的内容，如担心该类企业行为受到政府影响或实施歧视性措施，甚至同政府采购行为混为一谈等，我们便不难发现，它实际上贯穿着一种对国营贸易企业的强烈不信任甚至不认可的态度，而这恰好同一些发达国家不正确的固有理念相合拍。特别是，该条款明确规定，中国政府应避免采取任何措施对国营贸易企业购买或销售货物的数量、价值或原产国施加影。向或指导。按照有些发达国家代表的说法，这正是由于考虑到中国国有和国家投资企业在中国经济中所发挥的作用而提出的。这就表明，这类条款的形成固然依据着WTO的有关规定，同时却夹杂着某些我们不认同的意识形态或固有理念，因而是我们在履行过程中需要警戒和鉴别的。

显然，这些主要条款的上述形成背景提示我们：为了实现尽快加入WTO的战略目标，为了确保其他方面的更大贸易利益，我国接受这些条款是必要的或是不可避免的。同时，只有联系这类客观背景来全面而深刻地把握上述条款的基本内涵，才可能在全面履行它们时大大减少认识谬误、具体障碍甚至负面影响。

三、对策

既然这些主要条款的产生背景和基本性质各不相同，那么，它们的重要功能和实际影响自然也可能大相径庭。因此，在具体履行这些条款的过程中，我国需要确立自己缜密有效的对策思路。总的来说，分别情况、趋利避害、善于有效发挥它们所具的积极功能，应该是我国今后继续履行它们的根本立足点。

我国今后对于第1类条款的实际履行，应该着力于两方面的有效运作。一方面，努力避免或弥补该条款可能给我国经济带来的负面影响。这主要是指，在新的经济形势下，针对它们存在的软肋和某些或许会被发达国家利用的环节，我国要制定出有的放矢的策略和办法。从这类条款的具体规定来看，特别需要关注的是，它们虽然对可能被滥用的情况都作了明确的限制或约束，可是却缺乏对实际滥用行为的有效制约或惩处。于是，一旦发达国家曲解或违反这些条款成为现实，它们本身却似乎显得苍白无力，难以对此给予强有力的制止和惩处。

此外，它们有时还不能防止和制约发达国家某些变相的保护主义行为。例如，“非市场经济国家条款”同意将第三国价格作为衡量商品倾销的唯一标准，却没有对它予以更为明确的界定，结果就为有些国家滥用它提供了某些便利。美国有时就把第三国商品的进口价格而不是我国产品在第三国的销售价格作为倾销幅度的衡量尺度，这自然明显增加了对我国产品开展反倾销的概率。又如，“纺织品特保条款”对那种轮番向不同种类纺织品产品发动进口设限攻势的保护措施，也缺乏有效的制约手段。而美国在2005年先后对我国10余种纺织品进口设限，正是利用了这种规定的不足之处。

另一方面，则要充分发挥它们所具有的积极功能。例如，“纺织品特保条款”大力维护着WTO的自由贸易原则，还明确规定了一些实施它所必须遵循的条件和程序，甚至专门对市场扰乱问题(这是可以对进口纺织品设限的基本理由)明确提出了8项规定等。如：处理市场扰乱的行动只有在根据合理程序进行调查后方可采取；要举行公开的听证会等以允许各方提供证据和发表观点；在确定是否存在市场扰乱时，将考虑进口产品的数量、这些进口量对进口方国内同类产品价格的影响和国内同类产业的影响等客观因素等。这些都是我国应该充分强调的。

而对于“非市场经济国家地位条款”，我国应该致力于用《中国加入工作组报告书》第151段保护自己，和运用《中国入世议定书》第15条A款来帮助企业应对进口国的贸易保护主义。前者对进口成员在反倾销时应遵循的相关标准、方法和程序都作了详细规定，并分别用三项规定提出了给予中国厂商以多方面的相关“充分机会”，和用一项规定要求对有关裁决提供“足够详细的理由”。后者则为我国出口企业冲破发达国家设置的反倾销壁垒，提供了一条切实可行的有用通道，而不会受到“非市场经济国家地位”的直接影响。

至于“过渡性审议机制条款”发挥的积极影响，首先体现在它十分有利于加快我国改革开放的步伐和增加我国外贸发展的动力，因为这些入世承诺基本上都同建设社会主义市场经济体制的根本方向相一致，而WTO每年的相关审议实质上又从外部环境推动着我国这方面的制度建设。同时，通过每年展示兑现入世承诺的具体绩效，还大大提高着我国在国际舞台的信誉和影响力，可以充分展现出勇于负责和一言九鼎的大国形象。另外，这种贸易政策的审议程序又提示了发达国家今后对我国可能设置贸易壁垒的方向和手段。显然，着眼于这些方面去看待和履行该条款，将给我国带来很大的潜在利益。

我国履行第2类条款则要致力于对X,VTO有关重要原则的理解和遵循。应当承认，就整个社会而言，我国对WTO统一性原则的正确理解和有效遵循还存有相当的差距。特别要指出，把握和遵循统一性原则和条款并不只是考虑到它们是WTO的重要原则或我国承诺的重要内容，而更在于它们作为市场经济运作的重大前提条件和主要基础，对于我国社会主义市场经济体制的有效建设具有不可或缺的重要意义。试想，连统一性要求都不能得到全社会的普遍理解和广泛遵循，还可能建立起一个真正的市场经济体系吗?因之，正确而有效地遵循统一性原则是我们履行该条款的唯一考虑。具体地说，我国这方面的对策思路可以从三方面加以确立和推行。

一是准确把握贸易制度统一性条款的基本内涵。其主要含义包括：在我国的关境范围内，必须实施统一的贸易制度、政策和基本措施，连所谓的“经济特区”都概莫能外；地方各级政府尤其须认真对待这种要求，并且特别预防特殊经济区的有些政策措施可能妨碍该规定的实施；中央政府需要进一步了解和整治那些尚未履行统一性规定的情况，还建立一种个人和企业可以监督这种统一性得以有效实施的机制。这些应当成为全社会开展经济实践的一种共同思路。

二是有效澄清长期被模糊或混淆的思想观念。由于我国曾长期推行以出口创汇为中心的外贸战略与政策，导致一些有偏差的观念广泛流行，进而严重阻碍了人们准确把握统一性条款的重要性和真髓。其中，过分偏好“优惠做法”(即滥用实质上违反着国际规范的“优惠政策”)，显著误读“经济特区”(即把我国所谓的“经济特区”与国际规范所认可的经济特区混为一谈)，和继续曲解“特殊政策”(即将现行的特殊政策有意无意地视为对本地区的一种“优惠政策”)是最为典型的表现。应该说，彻底纠正这些危害甚大的观念和做法颇具紧迫性。

三是大力约束和制止地方政府的行为偏差。这些年来，我国地方政府擅自制定和推行违反中央政府统一规定的政策措施，已经相当突出和广泛。这种现象的普遍存在，不仅带来了国家整体经济利益的显著损害，而且还因为直接违反统一性原则而引发了WTO的严重关注，给我国的国际经济运作造成了某些新的被动。可以这样说，某些随心所欲的地方政府行为已经成为阻碍该条款得以履行和落实的一个重要根源。

针对第3类条款具有深藏刀锋的性质，我国的应对策略宜重在防患于未然。这就是说，其重点应该努力找准发达国家可能利用该条款进行贸易发难的突破口，进而提出预防或应对的思路与策略。这里仅以《补贴条款》为例作个阐述。

《补贴条款》的有关叙述表明，有些发达国家在以下方面明确地提出了质疑或指责：其一，认为我国对WTO隐瞒或遗漏了所实施的禁止性补贴。其二，不同意我国在补贴问题上享受发展中国家的特殊待遇，理由是我国还存在导致贸易扭曲的补贴现象。其三，强调我国国有企业特别是银行提供的财政资助，是一种政府的补贴行为。其四，指出我国对经济特区或特殊经济区，对某些行业(如钢铁业)都仍旧在进行出口补贴。其五，批评我国地方政府对进口产品征收的增值税和额外费用，似变相地向国内产品提供进口替代补贴。很显然，发达国家今后在对我国产品设置反补贴壁垒时，上述方面将首先是它们发难的突破口。

据此，我国现在就必须有的放矢地展开深入剖析和恰当应对。比方说，我国出台过许多对于外资企业的优惠政策，现在需要依据WTO的有关规则加以修正和完善。而其中那些超国民待遇和单纯鼓励出口的“优惠”措施，则应果敢予以取消。那些对于我国外经贸活动至关重要的大型企业，政府理应继续给予大力支持，其中包括必要的资金援助。但是，对它们的支持如何把握其边界和范围，却又有一个不宜忽略的尺度标准。政府对于国有企业的解困和扶植也要有新的思路和办法。即便给予必要的财政资助，这类操作也尽量以远离专向性补贴的名义为宜。对于其他非公企业或农民的政策，同样有一个防止发达国家从中寻找冲击缺口的问题。例如，我国各级政府在必要时通过补贴和其它一些办法来鼓励它们发展，这类政策措施都需要依据WTO规则予以重新审视和适当阐释。

至于发达国家有时对我国进行离谱的批评或责难，完全是滥用国际规则的一种表现，意在浑水摸鱼。我国对此决不能姑息迁就，而应该积极运用WTO规则的有力武器加以抵制。关于出口退税的指责，即为明显的例子。

入世众多条款给予我国地方政府行为的重大约束同样不能忽略。应该强调的是，在我国入世文件的众多条款里，还渗透着一种试图广泛约束我国地方各级政府行为的强烈倾向，其覆盖的规定远不是一、二项条款所能概括的。而2006年WTO第一次审议我国贸易政策时，一些发达国家提出的不少质疑和批评都明显地与此相呼应。可以说，自2006年12月正式步入全面履行WTO规则新时期之后，如何恰当应对这方面的约束和挑战，已成为当前我国有效融入世界经济体系亟待解决的一大课题。它本是研究入世承诺主要条款的题中之义，由于所涉内容诸多，本文就只能存而不论了。