从铁本事件看政府改革和宏观调控论文

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自从去年下半年以来，在新一轮经济周期的宏观调控中，货币政策操作一再出手，先后出台了121号文件，收紧了房地产信贷，三次调高存款准备金率，同时提高了一些行业投资的自有资金比率，大量发行央行票据，回笼流通中过多的货币，等等。总体来看，相对比较及时，也比较稳健。但是，由于体制性约束，不仅政策效应较差，而且走入了困境。货币政策独立性缺失，操作空间狭小，可用工具太少。与此同时，财政政策依然沿袭原来的积极性质和扩张思路，在反向上用力，国债发行和国债投资继续实施，其他紧缩和调整措施也未出台。在这种情况下，发改委走上调控的前台，采取了一系列行政控制措施。“铁本事件”就是在这种情况下公开的。

现在，“铁本”已经叫停，其结论是：地方政府越权审批，铁本公司违规违法操作，有关责任人正在进行查处。这个处理和结论不能说没有一点道理，但却显失公平，且违背了更根本的法律，同时也混淆了很多重大问题。

首先，如何区分宏观经济调控和行政侵权行为。

所谓宏观调控，就是政府运用财政政策和货币政策调节经济运行，熨平经济的周期波动。现在，我们居然把政府部门直接出面，下令关闭企业也当作宏观调控。看来，也许我们还要从宏观经济学的ABC重新学起。这不是宏观政策调控，而是直接干预微观主体行为。

在改革开放以前，政府抑制经济过热时，关停并转的是国有企业，这没有什么违法不违法和侵权不侵权的问题，反正国家是所有者，想开就开，想关就关。现在，经过了25年的改革，非国有经济已经发展壮大，政府进行宏观调控，关闭的不是国有企业，而是民营企业。这确实比计划经济还计划经济，政府公开在宏观调控的名义下侵权。既然人大通过的宪法修正案写明，国家保护人权和私人财产权。政府部门强力关闭私人企业不是违宪又是什么？

也许有人说，关闭铁本公司是针对它的违规违法行为。不错，铁本上马是有违规违法行为。那么，我们就要进一步分析，这种违规违法行为是怎么发生的？谁是主谋，谁是祸首？铁本应当承担多大的罪责？

在今年第一季度的宏观经济分析报告中，我们曾经明确指出，目前的经济过热是政府过热，而不是市场过热，甚至是市场未热，政府先热。“铁本事件”就是政府过热的一个典型案例。根据报纸报导，铁本公司违规违法有两大事实，一是化整为零，分散报批。即采取欺骗手段，把投资100多亿元、占地9000亩（实际占地6500多亩）、建设规模840万吨的大钢铁项目分为七个小项目，分散上报审批。但是，为什么搞成840万吨，为什么分成七个项目，没有人追问。铁本公司最初计划年产200万吨，按相同的比例计算，投资只有23.8亿元，占地也只有2000多亩（实际为1500多亩），从民营企业投资和经营的理念来看，实际数量可能更少。这样，也许就用不着化整为零，分散报批了。现在建设规模搞成840万吨，虽然不能说完全是、但至少主要是地方政府搞出来的。一个明显的事实是，在改革开放初期，苏南的三个城市苏州、无锡、常州，基本上处在同一发展水平，差异并不明显，无锡强一点，苏州和常州不相上下，但是，经过20年的竞争和发展，格局发生了很大变化，苏州大大超过无锡，无锡又把常州远远地抛在了后边。在这种情况下，出于政绩考虑，常州政府和官员自然憋着一口气。在现行体制下，缩小差距的最便当的办法是上大的建设项目，只要一个大项目上去了，一切就都有了。铁本的规模从200万吨加到400万吨，再翻番到840万吨，就是在地方政府和官员的一再鼓动、劝说、利诱、甚至施压和请求下，一步一步膨胀起来的。这个背后在饭桌上搞定的过程，才是问题的要害，这是不可能让人们知道的。至于化整为零、分散报批的办法，也不是铁本公司独出心裁，而是政府与企业合谋的结果。不仅如此，现行管理条例虽有投资规模报批的限制，却没有禁止报批以后再合在一起的规定。因此，严格说来，以此责罚铁本理由并不充足。

二是违法圈地，侵犯农民权益。这个问题也是存在的。这里有一个程序问题。农户的耕地要变成非农业用地，先要经过政府的征用，从集体土地变成国有土地，才能用于工商业目的。没有政府的行动，铁本公司本事再大，一寸土地也拿不到手。如果没有上边官员的首肯和指示，乡镇干部竟然胆大包天，越权批了那么多土地，我想，连三岁小孩都不会相信。至于铁本公司没有给足征地折迁补偿费，致使2000多户农民至今仍然无处安身。这也许有一部分事实。不过有一点需要指出，铁本公司按什么标准补偿？农户真正拿到了多少？这些决定是谁拍板的（肯定不是铁本公司定的）？那一个官员敢于将此真相公诸于世？公务员之家

既然上述问题尚未搞清楚，关闭铁本公司就是有问题的。不仅如此，据笔者所知，不至一家国有钢铁公司也在上钢铁项目，为什么不令其关闭？其中有的也存在着化整为零、分散报批的问题，为什么不进行查处？这到底是为什么，人们一看便知。为什么不能一视同仁，而要拿民营企业开刀？其造成的国进民退和改革逆转的后果，更是不难明白；至于“杀鸡给猴看”云云，其实，也只是“杀鸡给鸡看”。否则，我们无法对此现象做出逻辑一贯的解释。

其次，如何运用行政手段进行干预？

政府运用行政手段进行干预是必要的，在目前情况下更是如此。关键在于行政手段应当针对谁，以及如何实施？

对于像“铁本事件”之类的事情，行政手段只能用于问责官员和企业的违法行为。违法行为已如上述，这里主要讨论问责官员。

据报导，到目前为止，有6名官员受到问责和处罚，而且是越到下面处罚越重，上面的官员只受到党内警告处分。如果笔者的上述分析和推断不错，这样做与其说是问责，不如说是放纵和包庇。想借此达到政令畅通，令行禁止，难亦哉！

对于铁本公司不一定急急忙忙令其关闭，而是让其存在，然后把各种该由企业负担的投资成本都算进去。比如，专用码头本应由企业投资兴建，地方政府为其代劳，自然扭曲了企业的投资成本；低价批地同样不合理，也应按正常标准收取土地出让金和折迁补偿费；偷逃的税款也应照章收缴；至于违规违法，也应按规定进行罚款。这一切加在一起，如果企业认为仍能盈利，可以让其继续经营或者缩小投资规模继续建设，如果损失太大，无法进一步投资建设，可以提起破产申请，进入破产程序。与此同时，这里计算出来的低估成本和缩小规模造成的损失（包括土地不能复垦等），就是官员决策失误的代价，应按此对有关责任官员做出相应的处罚，使之承担决策失误的经济责任。这样做，既不存在侵权问题，又达到了行政干预的目的，同时也真正建立起对官员的问责制度。

再次，如何在宏观政策紧缩的同时推进政府改革。

“铁本”的上马，是地方政府、企业和银行三家共同行动的结果，在这个三角关系中，地方政府处于主导地位。而在实行紧缩中，各部门又是各搞一套，借机扩大自己的权力和维护本部门的利益。因此，我们的现状是，一方面，政府掌控着巨大的经济和投资权力，另一方面，政府的管理能力和行政能力又相当低下。如果不改变这种状态，我们将会付出更大的代价。因此，笔者赞同这样的观点，即政府改革是进一步改革的中心。

目前，我们的政府制度中有两大问题，一是政府和官员的权力过大，特别是掌控着巨大的经济和投资权力，二是政府和官员行为无章可循，随意性太大，甚至明显违法。因此，政府改革的关键在于限制政府和官员权力，特别是经济和投资权力，而最主要的办法和措施是，明确规定政府（包括中央政府和地方政府）和官员能做什么，不能做什么，建立政府官员的行为规则，并对官员的行为实施公开的舆论监督和司法监督，同时实行真正严格的问责制度。

在经济衰退和政策扩张时期，政府权力往往随着支出的增加而扩大，而在经济扩张和政策紧缩时期，正是限制和缩小政府权力的一个有利时机。但是，我们的作法往往与此相悖，政策扩张时期政府随支出扩大而扩张权力，政策紧缩时期又用行政干预扩张政府权力。如果我们对政府权力的借机扩张丧失警惕，如果我们不能进一步限制政府权力，不仅宏观调控会走偏，它所造成和留下的问题比它解决的更大、更难、更复杂，而且有可能断送中国的改革和发展前景。