城镇保护政府机制论文

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历史城镇，广义上指存在文物古迹比较集中，与周围环境一体，能较完整地体现一定历史时期的传统风貌和民族地方特色的城区和城镇。它的内涵区别于历史文化名城、古城、古镇等提法，与历史街区比较接近。历史城镇在科学、文化、艺术上有较高的价值，“除了它们的历史文献作用之外，这些地区体现着传统的城市文化价值”。

从目前历史城镇遗存的现状看，一部分历史城镇已经得到了主要来自政府的保护。但为什么政府是历史城镇保护现实的主体?社会其他主体有无现实地参与到其中?他们的参与又会引致何种结果?这种保护格局下的历史城镇，政府应该如何应处?下文将尝试从历史城镇保护的现状出发，探讨构建历史城镇保护的政府机制。

一、历史城镇保护的参与者

历史城镇包含着较多的历史文化遗产，“它包含着过去岁月的信息留存至今，成为人们古老的活的见证”。构成这些城镇的古建筑不仅具有建筑、审美意义上的科学价值，而且往往具备文化、历史等更深刻的内涵。它们往往具有不可替代性和不可再生性。而由于自然和人为两方面因素的作用，目前未受保护的历史城镇存在着古建筑被破坏，传统文化衰退等现象。正是历史城镇的重要性和当前破坏的严重性决定了其保护的现实必要性。

从当前我国历史城镇保护的参与者来看，根据他们主观目的的不同大致可以分为三类：

1.保护目的性参与者

这类参与者根据身份不同又可以区分为：当地政府、部分当地居民、民间文化保护组织及个人、具有专业知识的专家学者及大众传媒等。这些不同身份的、以保护为目的的参与者以自身资源为依托，如当地居民的切身感受、民间组织的资金、专家学者的研究、大众传媒的第四权力等，从各个方面支持着历史城镇的保护。

2.营利目的性参与者

这主要指旅游公司、房地产公司等外来商业投资者以及当地居民(商人)。他们通过竞争或其他手段取得历史城镇的部分经营权或者通过置换取得完全意义上的产权。“有利的排他性产权能够提供对提高效率和生产率的直接刺激。”这些保护参与者取得产权或经营权完全是因为这些历史遗产具有来来可增值性，但其间对所有或所经营的历史遗产注入资金予以保护和修复，一方面也反映了其经营或所有对历史城镇保护带来的外部正效应，如吸收社会资金妥善保存历史遗产等。此外，政府对其持续经营所得征得的税收以及置换金可以部分地增加政府历史城镇保护资金。事实上，这种模式的现实运作也正是基于这一理由。

3.无意识性参与者

这主要是指各方游客。无疑，游客给历史城镇带来了旅游收入，包括带动衣、食、住、行等各个行业的繁荣。这在客观上增加了历史城镇的财政收入，间接地扩大了历史城镇政府保护资金。而游客出游完全是出于游山玩水、放松心情等私人性目的。从资金吸取的角度来讲，他们是历史城镇保护的现实参与者，但这种保护是无意识的。

二、历史城镇保护的主导者

从历史城镇保护的现实看，虽然社会众多主体已介入到历史城镇的保护工作中，但政府仍是历史城镇保护的主导者。政府成为历史城镇保护的主导者，有其历史与现实根源。

第一，政府成为历史城镇保护的主体有其历史遗承性。就我国而言，建国后大包大揽的传统计划经济体制要求对一切社会、政治、经济、文化活动进行管理。文物管理保护是文化行政管理部门的职责之一。文物保护从文物确认、专项保护资金拨付、保护方法和手段等均需政府操办。基于文物保护基础上提出的历史城镇保护的重担也就一以贯之地由政府主导着。

第二，法律赋予了政府保护历史城镇的合法性。不管是国内法律还是国外法律，也不管是国家法律还是国际公约均赋予了政府保护的责任。如1887年法国通过的第一部历史建筑保护法就首次规定了保护文物建筑是公共事业，政府应该干预。历次文物保护的国际公约，如威尼斯宪章、华盛顿宪章等对政府在文物保护中应当承担的职责均作了详细的规定，如《保护世界文化与自然遗产公约》第四条规定，“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。”这里的国家自然是指各国政府，包括中央政府和地方政府。

第三，政府成为历史城镇保护的主体有其客观必要性。这主要是因为：①保护历史城镇是一项专业性很强的工作。它不仅需要保存当前状况良好的古建筑，同时还需要对一些已遭受破坏的但仍具有一定科学价值的古建筑予以修复。古建筑的修复必须符合建筑物的传统风格，它要求只有专业的科技工作者才能参与其中。而这方面，政府可以充分利用其技术资源优势，较科学地完成修复工作。②保护历史城镇是一项复杂的系统工程。这主要指历史城镇保护牵涉到若干政府行政管理部门。它不仅要求城建和文物行政主管部门的协调合作，还要求土地、财政、户籍、公安甚至司法等部门的大力配合。③一般而言，历史城镇是以公共物品的形态存在的，对于历史城镇的破坏行为只有政府才有干预的合法权利和能力。普通公民或单位只有在破坏行为直接伤害到其自身权益时，才有可能通过法律诉讼程序在维护私人权益的同时客观地保护历史城镇。当然这也不排除具有较强历史文化保护意识的民间组织和个人的自发保护行为，但它仍离不开政府的支持，特别是法律、政策方面。④保护历史城镇理应延续其生活性。这就要求改善历史城镇居民的生活条件，主要表现在基础设施建设，如水电、交通、排污等一般公共物品的提供上。历史城镇的特殊性要求即使是基础设施建设也不能与其传统历史风貌相斥，这就需要政府部门良好的规划与协调。

三、“一体多面”保护格局下的历史城镇保护现状

建立在遗产保护之上的历史城镇保护同样有“四性”要求，即原真性、整体性、可读性和可持续性。这就要求保护原生的、本来的、真实的历史原物，反对仿照与新建“历史传统建筑”，保护遗产周围地理环境及文化环境。在保护中应留存历史的踪迹，保护历史的延续性，同时要处理好保护历史环境和改善历史城镇内居民的生活条件的关系，使他们生活逐步现代化，并适应今后时展，以持续、健康地永存。

对比“四性”要求，目前我国历史城镇保护存在以下几个方面的问题。

1.建设性破坏问题

众多学者已著文指出当前历史城镇保护的建设性破坏问题，也即源于地方政府受经济利益和政绩的驱使，拆除传统历史文物古迹，而代之以现代化建筑或仿古建筑①。阮仪三等区分这种行为为“推土机式”开发和“假古董式”利用，并举例说明了这一点，如遵义会议旧址破坏、承德的清代一条街、开封的“宋街”等。周干峙则撰文认为有四个“积极性”支持着这种所谓的大规模改造行为：一是开发经营者的积极性；二是城市领导者的积极性；三是一些蹩脚规划师、建筑师的积极性；四是部分居民的积极性。

2.历史风貌破坏问题

这种破坏主要表现为，在控制区及风貌协调区兴建与传统建筑风格迥异的现代化建筑用以商业和旅游。历史城镇核心保护区周围环境是历史城镇保护工作的一部分，这些独特环境的衬托是这些历史城镇得以存在的原因。整体性风貌的破坏造成了历史城镇保护必要性逐步丧失。历史风貌破坏问题还包括了日益加剧的环境污染问题。一方面难以被自然分解的现代生活用品的大量使用，另一方面过多游客中夹杂着部分不文明者，这些素质有待提高的游客的随意行为给历史城镇的环境保护带来了严峻的挑战。

3.过度商业化问题

保继刚等在对丽江古城和周庄主要街道门面用途的调查中发现，主要面向游客的门面、面向游客和居民的门面和主要面向居民的门面比例大致为7∶2∶1。通过对2000年与2002年丽江古城门面的对比分析，他们认为“商铺总体数量急剧增加”，并“导致作为历史城镇逐步失去生活性城市的特性，演变为一种纯粹的商业城市”。过度商业化同时还带来了另一方面的问题：外来商业入住人口的持续增长和原初当地居民的大量外迁的现象并存。这些现象的存在最终导致的是历史城镇整个历史性的消失。2002年的一篇报道：《丽江，不能承受商业之重》即是这方面的突出反映。

4.文化变异与消亡问题

联合国教科文组织世界遗产中心(UNESCO)2000年认为丽江古城“商业氛围和旅行氛围过于强烈，侵蚀了传统文化，随着旅游和现代文化的出现，传统建筑的形式、节庆、礼仪、语言、服饰、信仰、传统手工艺以及民间艺术正在消亡和改变，导致古城面临文化危机”。历史城镇大规模商业性开发与旅游不仅带来了外来商业人口的急剧增长，同时也使大量的外来现代文化入侵当地传统文化，特别是浓重的商业文化气息，这些直接引发了当地传统文化的变异甚至消亡，如2002年曾有报道指出大理古城学生兴起的学习英语热给当地传统文化带来的冲击等。

四、历史城镇保护的政府机制

从历史和现实看，历史城镇的保护一直都是政府在主导着。而出现了目前历史城镇的各种问题，可以说政府是难脱干系的。究其原因，笔者认为主要在于政府缺乏一套切实有效的历史城镇保护的行政管理机制。一般而言，历史城镇保护的政府机制应包括法律法规制定机制、宣传教育机制、保护规划机制、审批机制、监管机制以及处罚机制等六个方面。而在这六个方面的背后甚至是更为根本的则是正确保护理念的确立。

1.保护理念的确立

保护理念也就是历史城镇保护的指导思想。只有在正确的保护指导思想的指引下，历史城镇保护才会走上正轨，达到预期的目标。而现实中，不论是政府还是学术界对此均存在着不甚相同的看法，特别是在保护与开发利用关系上。

笔者认为，历史城镇保护理念必须反对“首先要从经济角度来讲”，必须反对“保护的目的在于利用”，必须反对“以保护遗产为前提和基础，旅游发展并行的原则”等各种论调。历史城镇保护首先应确立保护绝对优先原则。“保护是目的，是红线，是灵魂”，“立法必须确立的就是保护的绝对优先地位”。当然，保护绝对优先地位原则并不排斥一定程度的开发，但适量的开发必须是建立在区分历史文物古迹保护级别和历史城镇保护区级别(如核心保护区、建筑控制地带等)的基础之上，并对开发作详细而严格的限定。

2.历史城镇保护的政府机制

①法律法规制定机制。法律法规制定机制包括国家层面法律法规制定和地方政府层面法规条例制定。在国家层面上，跟历史城镇保护相关的国家部门已经颁发了一系列法律法规，如全国人大制定颁发的《文物保护法》、《城市规划法》，国家文物局的《文物保护法实施细则》以及国家建设部制定的《城市规划编制办法》、《城市紫线管理办法》等。在地方政府层面上，其法规条例主要由地方各级人民代表大会和历史城镇保护规划机构制定。从目前历史城镇地方保护法规条例的制定现状看，仍存在着一定的问题。

首先，地方法规条例缺乏。从目前看，地方政府层面已制定出针对历史城镇保护的相关法规条例的仍是少数。其中，在省级层面上制定出历史文化名城或历史城镇保护条例的有山东、浙江、福建、新疆、北京等少数省市；在市镇级层面上，已制定出保护条例或办法的有西安、平遥、凤凰、苏州、无锡、昆明、福州、杭州、广州、阆中、大同、长沙等少数城镇。而目前我国国家级历史文化名城已达101个，同时还有各省认可的省级历史文化名城。相比而言，历史城镇的法律保障已相当缺失。

其次，部分法规条例亟待修改。部分地方法规条例制定得较早，如《山东省历史文化名城保护条例》1997年即颁布，但近几年国家有关部门又对历史城镇保护有了新的规定，如2004年2月1日起执行的《城市紫线管理办法》，这些新的法规条例的规定及精神亟待补充进去。这就要求地方相关部门根据历史城镇保护情况的变化及时在法律法规上作出调整和修正。

再次，具体法规条文有待细化。国家颁布的法律、法规条文通常只提供指导性原则，具体操作性规定需要各地方根据实际情况予以把握和制定。而地方制定的法规条例中仍有部分条文未得以细化，如职能部门、具体程序等。比如，在江苏省制定的《江苏省历史文化名城名镇保护条例》第四章第二十五条规定“旧城改造和新区建设不得影响历史文化名城、名镇和历史文化保护区的传统风貌和格局，不得破坏历史街区的完整。”但这里的“破坏”与“影响”由何种机构通过怎样的程序如何认定未得到一定说明。这就导致政府规划及文化行政机构在处理实际问题过程中易出现职能交叉现象，而且自由裁量权过大，主观判断成分较多，最终可能导致保护效果欠佳。

此外，笔者认为，在地方历史城镇保护条例中，应具体规定当地需要保护的内容，如具体列举传统语言、文化、风俗、工艺品技术、手工艺等。这在确立各历史城镇独特风貌的同时，也明确规定了管理者和参与者需要保护的对象，以便有针对性、有重点地投入有限的保护力量。如2004年制定的《凤凰历史文化名城保护规划》就对其民间文化，如傩堂戏、阳戏等作出了比较详细的规定。而综观目前各地方历史城镇的保护条例，相当一部分条例在这一方面还有待补充。

②宣传教育机制。宣传教育机制主要在于宣传保护历史城镇的理念以及宣传国家和地方各项法律、法规、条例。它不仅包括自上而下式的政府宣传教育，也包括自下而上式的大众化呼声与政策建议。前者主要是政府文化行政及宣传部门对当地居民、游客及各商业开发商的教育，后者则是有关专家学者、大众传媒、当地居民等民间保护力量对政府重视保护的呼吁，特别是专家学者提供的具体专业知识咨询。只有兼具了这两种方式的宣传教育机制本质上才是健全的。

本文提及的宣传教育机制主要侧重于自上而下式的，它的作用在于有助于增强民众保护意识，吸引保护资金(指社会募捐)，节约保护成本，扩大保护效果等。笔者认为，在目前一些历史城镇政府保护资金投入不足的情况下，应该走加大整体宣传力度，采取渐进式保护的道路，即充分发挥社会民众的保护热情和力量，把有限的政府保护资金投入到亟须保护与修复的历史文物上，同时维持而不至恶化仍需保护和修复但目前可以稍缓的历史文物。对于那种走急功近利式的商业性开发道路的做法应谨慎考虑。

政府的宣传教育应充分发挥广播、电视、报纸、网络等现代化传媒优势，通过学校等机构，从小培养民众历史城镇保护意识。政府保护的宣传教育机制应做到科学化、规范化、制度化。

③保护规划机制。我国城市规划法及相关法律法规均强调了历史城镇保护规划在城市总体规划中的重要地位。《城市规划法》第十四条规定“编制城市规划应当注意……保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。”《城市规划编制办法》第十条规定“确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划”。地方城市规划办法和地方历史文化名城保护条例等对此也都有较详细的规定。当前历史城镇的破坏问题，除指导思想有误外，要么是根本没有科学合理的保护规划，要么是保护规划未得到严格执行。

历史城镇的保护规划与普通规划有所不同。一方面，“普通规划基本是前瞻性的，最大限度预测未来，而保护规划则是回顾性的，最大限度保护现状和恢复从前。因此决定了保护规划方案的可确定性，不存在太多的创造余地，它的重点在于怎样最大限度地挖掘历史，结合现实，编制出可操作的方案，这一点决定了保护规划从某种意义上讲更适于用法律的手段固定下来”[10]。因而同一历史城镇的科学合理的保护规划不可能出现截然不同的多种方案，而体现规划人员创意的普通规划则可以有多种合理方案。另一方面保护规划在编制步骤和方法上与普通规划不同。主要一点在于保护规划编制前期阶段即现状调查阶段要求大大高于一般规划。它是在对现状的深入调查、研究、分析、判别的基础上产生的。它应包含着对历史文化内涵的深刻认识。

科学合理的保护规划一般应包括现状分析和保护规划两部分。前者包括历史城镇的性质、文物古迹状况、人口现状、交通基础设施、用地状况、社会生活风貌等；后者则包括指导思想、文物建筑保护与修复、用地规划调整、人口规划、交通基础设施建设等。

一般而言，科学合理的保护规划应由专业的具有规划资格的规划单位承担，比如政府规划局、规划设计院等。然而，正如亚里士多德所言，“在某些技术行业，创作者并不是唯一的或最好的评判者，那些不具备这些技术的人反倒善于识别评判”。所以，我们“不能机械地信任专家，认为他们知道什么对我们有利，他们也不可能总是向我们提供明确的真理；应当要求他们面对公众的审查来证实他们的结论和政策建言”。从这个意义上讲，公众特别是当地居民必须参与到历史城镇保护规划中去，而政府所要做的则是提供公众参与保护规划的渠道、平台与可操作程序，营造有效的互动空间。

④审批机制。历史城镇保护的特殊性决定了政府保护性行政管理活动不同于其他行政活动。历史城镇中历史文化古迹由于其不可再生性和不可替代性而具有无比的脆弱性，一旦遭受破坏其损失将难以挽回。因此，政府保护管理活动就不能像一般性监管市场那样作事后监督和处理。相反，它必须对任何可能影响历史城镇风貌的行为在谨慎审批的基础上作严格的控制。对新建筑项目和旧城镇风貌整修的审批均应严格按照各级政府制定的法规条例和当地保护规划的相关规定执行。

建立政府审批机制的过程中，应注意明确相关审批部门和人员的职能与责任。“政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。”而“欲使责任有效，责任就必须是明确且有限度的”，“责任还必须是个人的责任”。因此，政府审批的职责应通过法定手段落实到具体的行政责任人。审批程序及内容自当遵照法律法规所赋予的规划行政主管部门的权限。当存在错误审批、滥审批时应能依据相关法定条文对相关责任人作出严厉处罚，从而加强政府审批人员的责任心和保护意识，最大限度地杜绝破坏性项目上马。

⑤监管机制。历史城镇保护不仅需要事前预防监督，还应进行保护与发展的过程控制。其目的在于随时遏制有悖于历史城镇保护的不良苗头，防止其蔓延造成灾难性后果。它主要针对历史城镇发展过程中必需的市场运作机制，这是因为虽然市场机制可以有效率地配置资源，但理论和实践证明市场依然存在缺陷，主要表现为市场条件下企业生产的短期效应，追求经济利益最大化以及整体社会利益的缺失等。市场机制特别是不健全的市场机制的负外部性必然要求市场之外力量的介入，政府即是其中之一。

历史城镇政府的监管机制主要应着重于以下几个方面：

第一，商业经营者行为。1999年丽江古城内玉器店的数量达到最高峰，但由于玉器店业主在经营过程中欺诈与蒙骗游客，引起游客的巨大的不满，影响丽江的形象，最后在上级政府的干预下，当地政府果断禁止玉器经营在古城的出现。商业经营者的不当经营行为极易导致当地民俗风气的衰退与庸俗化。此外，政府还应对以营利为目的的社会资金的具体操作实施监管，如房地产公司的开发、建设行为，尽量避免施工中破坏行为的发生。“无限制地使用一种资源会导致其无效率性。当对资源的需求增加时，这种无效率会导致资源的枯竭。”因而，倘若政府对商业性开发不加以管制，任其发展，不仅曾经引以自豪的传统淳朴之民风不再，而且那些希望借助于古城保护来发展旅游的政策初衷也会因此而搁浅。

第二，人口控制。一般而言，历史城镇保护规划中均有对居住人口作相应的规定，但现实是实际人口远远超过规划人口而得不到遏制。当前人口控制需要注意两个倾向：一为当地居民的严重外迁和外来商业人口的迁入并行；二为历史城镇内人口密度过大，生活基础设施无法满足正常需求。此外，还须控制游客过多现象，特别是在旅游开发的初期，因为一旦游客数量超过历史城镇的最大承载量，游客有意无意的行为对历史城镇的伤害都将会是灾难性的。

第三，环境保护。环境保护是历史城镇保护的应有之意。伴随旅游业发展而来的大多是大量生活垃圾的出现，特别是现代化难以自然分解的废品，如一次性塑料制品等。游客过多及其部分不文明行为严重地加剧了这一点。因此必须根据历史城镇现有的基础设施承受能力以及环境容量对游客数量作出控制，避免过量使用。与此同时，政府还应发掘民间保护力量。

⑥处罚机制。处罚是监管的延续与反馈。目前已出台的历史城镇保护条例等相关法律文件均对破坏历史城镇的行为作出了处罚的规定。但总体来讲，处罚力度较轻，难以达到以儆效尤之效，如2004年2月15日起施行《无锡市历史街区保护办法》第二十四条规定：“违反本办法第二十条第二款规定，拆除的古建筑、近代现代代表性建筑物构件未交文物行政主管部门处理擅自买卖的，由文物行政主管部门责令改正，并可处以2000元以上10000元以下罚款”。一万元的处罚对于任何一家稍有规模的企业而言，完全在可承受范围之内，即使是对个人也不会起到警示作用。与巨大的机会收益相比，面对如此小的机会成本，法律的处罚机制根本难以阻止破坏行为的一再发生。笔者认为，鉴于政府在前述之五项机制严格执行的基础上，对企业在审批程序中引入市场准入机制，从而可以在处罚时根据破坏程度适当考虑是否吊销该企业的准入证，并限定一定期限内不允许从事历史城镇的开发活动。

处罚机制不仅包括政府对企业、民众的开发破坏行为进行规制和处罚，政府文物保护行政人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的同样应得到监管和处罚，由其所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。关于这一点，一般的保护条例均有相关规定，但具体处罚的部门及程序欠缺详细的规定。

五、结语

历史城镇保护的政府机制是一个有机的整体。它不仅需要政府部门的协调与配合，同样需要借助于当地居民、大众传媒、专家学者等保护目的性参与者的力量。政府保护机制的任一环节都应引入民主程序，提供政府与民众互动的平台和渠道。这样不仅提供信息，还具有互相监督的功能，从而改变目前普遍存在的自上而下的保护管理体制，扭转那种认为中国历史文化遗产保护的“问题并不是出在中国没有足够的高素质专家，而是中国的行政官员们不知道倾听这些专家的意见”的看法。在制定历史城镇保护条例过程中，充分加强政府与民众的沟通，挖掘民间力量。一方面可以减少政府保护工作的难度，另一方面又极大地增强了民众保护的热情，达到良好的保护效果。在保护规划机制中，可以引入“顾问规划师制度”、“社区建筑师制度”等，以弥补政府管理部门所制定的历史城镇保护规划与地方社区居民及其生活环境需求之间的距离与空隙。同样，大众应有并可以通过合法渠道监督政府审批是否合法、合理，监管是否到位，处罚是否得力等一系列政府行政行为。

总之，历史城镇保护应在遵循保护为主、抢救第一和有效保护、合理利用、加强管理的原则基础上，构筑适合我国历史城镇可持续发展的政府保护机制。同时，优良政府保护机制的运行还应注意民主法则的正确运用。

注释：

①参见阮仪三，张艳华，应臻.再论市场经济背景下的城市遗产保护.城市规划，2003(12)；刘晓东.浙江历史城镇保护的问题与对策·城市规划，2003(12)；刘敏，李先逵.历史文化名城保护管理调控机制的思辨·城市规划，2003(12)等文。